Ambtenaar in de knel

Hoe is het in godsnaam zover gekomen? Alle ambtenaren op nationaal niveau in dienst van het Rijk, flexibel werken, makkelijke mobiliteit – het leek zo goed en slim en modern. De realiteit is zó verschrikkelijk anders, zó pervers: je bent als ambtenaar helemaal niet in algemene dienst in de zin dat er over de organisatiegrenzen heen gekeken wordt. Flexibiliteit betekent niet: grotere bewegingsvrijheid voor medewerkers. Mobiliteit is een ander woord geworden voor ‘makkelijk mensen lozen’. Terwijl high brow adviseurs lansen breken voor modernisering van de Rijksdienst, het belang van kennis en daarmee van menselijk kapitaal, strategisch denken en openheid en responsiviteit, worden juist de medewerkers die daarbij passen eruit gewerkt.

Allereerst is er de decennia-lange beweging van NPM: het alsmaar verdergaand bedrijfsmatig beheersen van overheidsprocessen heeft geleid tot een enorme opkomst van managers. Dat zijn mensen die hun carrière niet bouwen op het welzijn en de kwaliteit van de medewerkers, op strategische visie of de kwaliteit van het overheidshandelen. Echte managers sturen op resultaten, op meetbare grootheden en fte’s. Ze worden afgerekend op zichtbare acties als reorganisaties en bezuinigingen. Blij personeel of blije burgers gaan een leidinggevende echt niet naar een interessante volgende positie helpen.

Afdelingen voor personeelsmanagement zijn grondig verbouwd. Er bestaan geen adviseurs voor de medewerkers meer. Medewerkers kunnen naar de arbodienst, het bedrijfsmaatschappelijk werk of hun eigen advocaat. Ze worden met andere woorden pas geholpen als er een probleem is. De personeelsadviseurs dienen het management – vaak tégen de zittende medewerkers.

Ondertussen is de beeldvorming over ambtenaren in politiek en samenleving verslechterd en is het ambtelijk apparaat fors gekrompen. Dat ging ten koste van de onmeetbare waarden van de overheid: kwaliteit, legitimiteit, betrokkenheid, lerend vermogen.

Die op beheersing gerichte, hiërarchisch georganiseerde en juridisch georiënteerde overheid met afnemend lerend of innovatief vermogen wordt steeds nadrukkelijker geconfronteerd met een fluïde en mondige samenleving. De overheidsmanagers staan meer en meer onder druk vanuit de politiek, de samenleving en de ambtenaren om ‘iets’ te doen, maar ze weten niet wat en hoe. Ze voelen zich klem gezet en juist hun eigen medewerkers die het duidelijkst aangeven dat er verandering nodig is veroorzaken ernstige hoofdpijn. Laten die medewerkers nou ook de enige factor zijn waar overheidsmanagers ‘iets’ aan kunnen doen: lozen, afvloeien, wegmobiliseren.

Er staan wel nog wat rechten en regels in de weg als je van een medewerker af wil: OR-en willen vaak goeie argumenten horen over het organisatiebelang van een reorganisatie; medewerkers worden tegen willekeurige behandeling beschermd door wetten en regels; vakbonden eisen dat er geld en middelen in personeel worden geinvesteerd. Voor de geplaagde overheidsmanagers is dat allemaal erg lastig. Zij schuiven het liefst met ambtenaren alsof het inwisselbare pionnetjes waren, anoniem en gezeglijk. Dus werken ze mensen er op andere manieren uit: door hen geen of ongepaste opdrachten te geven, verloven in te trekken en werkplekken af te nemen, niet te communiceren of alleen te dreigen, schreeuwen of pesten. Collega’s wordt meegedeeld dat iemand zelf is vertrokken (terwijl de betreffende persoon plotseling de toegang wordt geweigerd), er worden vacatures opengesteld en nieuwe mensen aangesteld op functies waar iemand nog niet uit ontheven is, accounts worden afgesloten en zelfs gespreksverslagen vervalst. De ongelukkige medewerker eindigt overspannen of moet bij de rechter aantonen dat hem of haar niks te verwijten valt – ongeveer net zo lastig als je onschuld bewijzen in een strafzaak

De overheid wordt er niet beter van.

Wim Derksen, Haagse oersoep

Grappig, ik had net een paar stukjes geschreven over de steeds dommere en onmenselijker manieren waarop de rijksoverheid draait, toen ik deze verzameling columns van iemand leende. Wim maakt exact dezelfde observaties, en uit exact dezelfde opvattingen, als ik. Hij schrijft het misschien alleen wat beter op.

Terwijl ik het lees heb ik voortdurend de neiging om het aan leidinggevenden verplicht te stellen, maar de luchtige schrijfstijl voorkomt dat het als managementboek serieus zou worden genomen. En eigenlijk is het ook een aaneenschakeling van open deuren en bekende ambtenarenklachten. Dat is dan ook meteen klacht nummer één: ook al weet iedereen wat er mis is, ook al zijn er honderden dure en goeie adviezen en professionele adviseurs die eenzelfde waarschuwing herhalen, niemand laat zich er iets aan gelegen liggen. Politici hebben geen belangstelling voor de ambtelijke organisatie behalve als ze stoer kunnen doen met het inkrimpen ervan. Ambtenaren laten zich gedwee koeioneren. De rest van het land zal de kwaliteit van het werk van ambtenaren een zorg zijn.

Een paar van die open deuren:

Kennis is niet hetzelfde als onderzoek.

Wetenschappelijk onderzoek is – zonder belangen en keuzes – nog niet voldoende als evidence om beleid te ontwikkelen. Daar moet toch echt nog politiek bij.

Zelfs de meest loyale ambtenaren hebben moeite hun minachting voor de politieke rationaliteit te onderdrukken. Misschien wel juist de meest loyale. Omdat ze het niet begrijpen, omdat ze de verschillende rollen niet scherp voor ogen hebben, omdat ze niet in de gaten hebben dat hun eigen vooroordelen geen onomstreden waarheid zijn.

Blije ambtenaren leveren beter werk af dan ongelukkige ambtenaren.

Ambtenaren worden blij van voldoende professionele ruimte en van adequate faciliteiten. Bevelen, controleren en afknijpen (te weinig werkruimte, verbod op boeken, gedwongen bureauhoppen, middeleeuwse software) leiden op geen enkele manier tot beter of fijner of zelfs maar goedkoper werk.

En dan eentje van mezelf en mijn collega’s, ik denk dat Wim er niet zoveel last van gehad heeft: als je een paar miljard aan belastinggeld wil bezuinigen zou je eens een hele kabinetsperiode, of langer, een reorganisatiestop moeten invoeren. Verboden te reorganiseren, hooguit voeg je maar wat fte’s toe hier en daar maar vier jaar lang mag je er niet één weghalen, anders noemen of anders ‘ophangen’. Laat ambtenaren eindelijk weer eens hun energie, kennis, ervaring en motivatie steken in hun werk in plaats van hun baan. Zorg dat ze teams van vertrouwde collega’s kunnen vormen die met elkaar kunnen samenwerken op basis van expertise en competenties. Dat ze netwerken van activisten, opinieleiders, betrokken burgers, onderzoekers en organisaties kunnen opbouwen en onderhouden. Dat ze met gezag hun minister kunnen adviseren. Dat ze kunnen leren.

Over leren: naast een rigide analytisch (ingenieurs) model waarin beleidsontwikkeling een kwestie is van het in volgorde doorlopen van de verschillende stappen van de beleidscyclus (waarbij standaard alle stappen na ‘besluitvorming’, zoals uitvoering, toezicht, handhaving, evaluatie, verantwoording, herijking vergeten worden) zou er veel meer ruimte moeten zijn voor een fuzzy trial and error (markt) model. Er moeten foutjes gemaakt kunnen worden waarvan geleerd kan worden, maar als je klassiek lineair te werk gaat met maar één projectgroep die maar één ‘oplossing’ voor een beleidsprobleem uitwerkt, wordt elke fout een drama dat je liefst onder het tapijt wil vegen.

Nog een fijn stukje uit het boek over moderne ambtelijke verhoudingen:

“Het is logisch dat de werkvloer niet braaf doet wat de leiding vraagt. Of op zijn minst: veel meer doet dan de leiding vraagt. De agenda’s van de DG’s en de directeuren zitten zo dichtgeplamuurd dat ze nauwelijks tijd hebben om werkelijk leiding te geven. De DG’s hollen uren per week naar de minister toe, achter de minister aan of ze bellen met de minister. Een DG kwam eens vloekend en zwetend mijn kamer binnen en zei: “Wim, ik heb het eens nagerekend maar ik zit twee volle dagen, twee volle dagen bij dat mens op de kamer.” Toen ik een paar dagen later met dezelfde DG een afspraak bij de minister had, verliet hij ijlings de kamer toen ik naar binnen ging en kermde: “Ik moet me even poederen.” Vijf minuten later zat hij weer braaf en met een uitgestreken gezicht aan de tafel van de minister.”

Overheid op de fiets

Beleid is per definitie een poging tot sturen. Als je in een slip zit, als je elke sturingspretentie opgeeft, moet je ook geen beleid meer maken. Aan de andere kant: je hebt geen stuur nodig om te kunnen sturen, zie bijvoorbeeld éénwielfietsen. Je hoeft niet perse wetten uit te vaardigen of geld uit te geven om toch effectief beleid te kunnen voeren.

De theorie is dat particuliere bedrijven de fiets leveren; dat ambtenaren stevig op de pedalen trappen en dat bewindslieden hun handen aan het stuur hebben. Maar nu blijken allerlei burgers zonder openbaar ambt het heel leuk te vinden om lekker te trappen. Soms doen ze dat ook nog met losse handen en dat gaat vaak goed ook.

Lekker laten gaan zou ik zeggen, daar hoeft de overheid helemaal niks meer aan te doen. Misschien nog een beetje toezicht houden op de fietsfabrikant zodat het karretje niet meteen in elkaar dondert. En even nagaan of bejaarde dametjes misschien niet meer over durven te steken als racende burgers hen links en rechts om de oren scheuren. In dat geval moet de overheid een zebrapad aanleggen, of een tunneltje, of iemand aanstellen om die dametjes te helpen oversteken. Stuur een ambtenaar op de dametjes af om te vragen wat ze het liefst hebben, en overweeg om een oversteekhulp te combineren met een sokaantrekhulp om kosten en inspanningen te sparen. Misschien kunnen de dametjes zelf wel iemand vinden om al die hulp te leveren, dankzij een handige app ofzo, en dan hoeft de overheid alleen nog maar een toereikend bedragje over te maken waarmee de oversteek-en-sok-aantrek-hulp betaald kan worden. Honderd keer goedkoper dan beleid maken, toezien op de naleving, fietsen te bestellen en burgers worden er nog blij van ook.

TV versus krant

Actualiteitenrubrieken op tv moeten de aandacht van de kijker vasthouden dus het moet allemaal snel, simpel en sappig. Daardoor krijg je in zo’n programma wel de bewering dat er onderzoek is gedaan, maar er is nooit informatie over zulk onderzoek. Je krijgt de conclusies van de programmamakers, zoveel mogelijk geframed als schandaal of risico om er interessant drama van te maken. Als ‘bewijs’ dienen plaatjes. Je hoeft niet je eigen conclusies te trekken, dat kan ook helemaal niet met zo weinig en zulke selectieve informatie. Een voice-over of commentator dient de conclusies hapklaar op, alsof het de enige mogelijke conclusies zijn.

BBC-world is iets beter dan de meeste Nederlandse tv – er wordt uitvoerig ingegaan op achtergronden, overwegingen en perspectieven. Maar nog steeds ben je als tv-kijker passief, het is lastig je hersenen kritisch te laten werken als je tegelijk naar bewegende beelden kijkt.

Doe mij maar een papieren krant, tekst, letters die m’n hersenen vrijwel direct in beweging zetten. Dankzij het papier kan ik ontspannen, in m’n eigen tempo en op momenten die ik zelf kies, zonder storend licht of afleidende vlekken en bewegingen, informatie opnemen in een hoogstpersoonlijke volgorde. Dat maakt het lastig voor de aanbieders om mijn beleving te manipuleren.

In een goed krantenartikel wordt aangegeven op welke feiten en redeneringen bepaalde conclusies zijn gebaseerd en als het meezit worden de feiten van verschillende kanten belicht. Je kan terug naar een stuk tekst om te checken of het allemaal wel consistent is. Je kan iets uitknippen en met collega’s bespreken. Je kan je bord op een onsmakelijke foto plaatsen.

Een redelijke tussenvorm is de blog, De Correspondent en dergelijke. Je consumeert je informatie anders, lineairder, dan uit een papieren krant maar je hebt dan weer het voordeel dat je eenvoudig kan reageren en delen en dat er gelinkt kan worden naar gerelateerde pagina’s. Een risico is dan weer dat er filmpjes kunnen worden toegevoegd. Film, bewegend beeld, is een krachtig medium om verhalen te vertellen – verhalen zijn éénzijdig, hebben een plot en hoofdpersonen en meestal een min of meer verborgen boodschap. Daarmee ben ik weer terug bij waar ik begon: tv is ongeschikt als medium om informatie aan te bieden waarover ik mij een oordeel moet vormen.

Ambtelijk vakmanschap en integriteit

Ambtelijk vakmanschap gaat er in de allereerste plaats om de wereld te bekijken door de bril van ‘algemeen belang’, ook al is dat een fictief begrip. Het hogere goed, de samenleving, wat willen we bereiken, maatschappelijke problemen aanpakken, dàt is het ‘algemeen belang’. Sommige jonge ambtenaren vergissen zich en denken dat het dat is wat een electorale meerderheid wil en dan proberen ze te achterhalen wat algemeen belang is met behulp van verkiezingen en enquêtes. Sommige hoge ambtenaren denken dat het politieke belang van hun minister synoniem is met ‘het algemeen belang’. Als ze dat belang goed dienen is het ook goed voor hun carrière, win-win.

Goeie ambtenaren zijn in staat verschillende perspectieven te onderzoeken en zich te verplaatsen in een ander. Bovendien maken ze gebruik van kennis over effecten, neveneffecten en mechanismen, over belangen en wensen en opinies en argumenten. Ze hanteren een goed ontwikkeld moreel kompas, nemen verantwoordelijkheid en schuiven niet af op anderen.

Maar ingewikkeld genoeg moeten goeie ambtenaren zich voegen in ‘het systeem’. Het algemeen belang kan je zien als de waarden van de democratische rechtsstaat, en een democratische rechtsstaat heeft niet alleen professionele, verantwoordelijke, integere, creatieve zelfdenkende ambtenaren nodig maar moet er ook op kunnen vertrouwen dat diezelfde ambtenaren anoniem en bescheiden en neutraal en loyaal zijn. Instituties als ministeriële verantwoordelijkheid, hiërarchie, parlementaire controle en recht dragen de democratische rechtsstaat. Daar passen geen eigenwijze of eigenstandig opererende ambtenaren in.

Totdat ‘het systeem’ zelf verrot is. Dan willen we weer die zelfdenkende, verantwoordelijke ambtenaren. Dan moet er worden geklokkeluid en aan de kaak gesteld. Alleen: hoe bepaalt een individuele ambtenaar het verschil tussen onvrede met zijn persoonlijke situatie in zijn arbeidsorganisatie, of politieke onvrede over de beleidskoers, en misstanden? Wat is integriteit precies in een politieke omgeving waar per definitie verschillen van inzicht bestaan? Zelfs oprecht goeie bedoelingen zijn onvoldoende waarborg tegen misbruik van informatie of oneigenlijk doorbreken van de hiërarchie.

Het lijkt me dat er wel wat handvatten zijn om te bepalen of er iets systematisch mis is met het ambtelijk apparaat. Afschuiven naar boven is misschien zwak, maar afschuiven naar beneden is echt foute boel. Onrechtmatigheden en onethisch gedrag van managers kunnen sowieso niet door de beugel. Machtsspelletjes ten koste van personen zijn uit den boze.

Overheidsorganisaties met een cultuur van cynisme, onrecht en machtsstrijd kunnen het algemeen belang niet behartigen. Als hardwerkende en integere ambtenaren vermalen worden tussen hun loyaliteit en hun verantwoordelijkheid trekt de samenleving aan het kortste eind. Schade die daardoor aangericht wordt kost meer dan een paar procent economische welvaart.