Kruiter, Mild despotisme

Het veel te dikke boek waarin Kruiter vaststelt dat de moderne verzorgingsstaat een ontwikkeling naar een despotisch regime betekent, zoals De Tocqueville voorzag, is geen plezier om te lezen. Het wemelt van de (engelstalige!) citaten waarin bijna stuk voor stuk een spelfout staat (few wordt view, one wordt once, extend wordt extent en noting wordt nothing), elk stukje redenering wordt minstens vier keer herhaald en het boek is half een proefschrift, half een populaire verhandeling. Vermoedelijk is de weergave van het gedachtegoed van De Tocqueville eenzijdig, gegeven de wetenschappers die De Tocqueville kennelijk op een heel andere manier lezen. Sommige woorden krijgen – in mijn ogen – een wat vreemde betekenis: individualisme staat in dit boek voor egoisme; gelijkheid staat kennelijk voor uniformiteit. En om het allemaal nog onplezieriger te maken word je bij het lezen harstikke depressief. Niet alleen door de herkenning van de bureaucratische despoot en de redenering die erop neerkomt dat democratie eigenlijk onvermijdelijk tot despotisme moet leiden, en dus aan zichzelf ten onder gaat, maar ook doordat de analyse weinig aanknopingspunten biedt voor oplossingen. En toch overtuigt het boek wel. Dat komt doordat de logische redenering (gaat de credit naar Kruiter of naar De Tocqueville?) gekoppeld worden aan actuele waarnemingen. Bovendien wordt er geen schuld toegewezen: het is de logica van een democratische cultuur en een bureaucratisch systeem die de ellende veroorzaakt. Het boek overtuigt ook omdat het zo feilloos aansluit bij de urgente zorgen en problemen van al diegenen die zich oprecht betrokken voelen bij de publieke zaak, en die op zoek zijn naar de kern van ‘het probleem’: NPM, verloren burgerschap, repressief beleid of politieke ontideologisering. De redenering is de volgende: Democratisering betekent voortschrijdende gelijkheid. Om iedereen gelijk te kunnen behandelen, wordt er gecentraliseerd en gebureaucratiseerd. Daarmee worden lokale verschillen, en verschillen als gevolg van de persoonlijke relaties tussen ambtenaren en burgers, immers uitgesloten. De overheid claimt een monopolie op het publieke domein en vernietigt alles wat zich tussen zichzelf en de burger bevindt. Het publieke domein is niet meer van het publiek, maar van politici en beleidsmakers. Het gevolg is dat mensen diezelfde overheid dan ook overal verantwoordelijk voor houden. Democratisering leidt tot gelijke aanspraken op belangenbehartiging door de overheid. Een goed functionerende overheid, eentje die doelmatig en transparant voorziet in de politiek geformuleerde wensen en plannen, maakt vrijwillige associaties van mensen, waarin zij gezamenlijk hun individu-overstijgende belang behartigen, overbodig en op de lange duur ook onmogelijk. Een centrale bureaucratie kan publieke belangen immers veel beter, want gelijker, behartigen dan een maatschappelijke organisatie van slechts een deelverzameling van mensen. Dat lijkt mooi, maar daarmee verliezen burgers wel de ervaring van het formuleren van publieke belangen, van het goed begrijpen dat het soms in hun eigenbelang is om compromissen te sluiten, en af te zien van een eng egoïstisch eigenbelang. Doordat de centrale bureaucratische overheid zo goed functioneert, en dus zo goed en gelijk de belangen van eenieder behartigt, wordt het individualisme gestimuleerd. Burgers worden klanten van de overheid, de overheid wordt dienstverlener en wel voor iedereen. Door de centralisering, en de uitgeholde lokale politiek, keren mensen zich van het publieke leven af. Alleen mensen met voldoende middelen en grote belangen zijn nog geïnteresseerd in politiek gewin, om hun eigen belangen veilig te stellen. Zij vullen de vertegenwoordigende organen. Dat betekent het morele failliet van het parlement. Daarmee worden burgers afhankelijk van de overheid. Afhankelijke burgers zijn het tegenovergestelde van de samenstellende delen van een soeverein volk: autonome, vrije, gelijkwaardige burgers. Actieve participatie van de democratische mens in het ontwikkelen en produceren van publieke goederen dwingt volgens De Tocqueville vrijheid af. Actieve producenten van publieke goederen zijn eigenaar van de publieke zaak, en dat is een voorwaarde om gezamenlijke problemen gezamenlijk op te lossen. De publieke zaak bestaat per definitie uit onbekende ‘anderen’ waarmee je in je handelen rekening houdt. Dat vergt inlevingsvermogen, begaan zijn met anderen, bereidheid om iets voor anderen in te leveren, en het vertrouwen dat anderen dat ook zullen doen. Maar democratische burgers in een massa van allemaal gelijken stijgen niet makkelijk boven zichzelf uit, en kunnen niet eenvoudig vertrouwen op andere burgers die misschien proberen een onevenredig groot deel van hun particuliere belangen te behartigen. De overheid is de enige garantie dat iedereen gelijk behandeld zal worden. Als individuen éénmaal afhankelijke subjecten zijn geworden, wordt burgerschap iets anders dan wat het oorspronkelijk betekende. Niet langer is ‘burger’ een term die de persoon in z’n politieke hoedanigheid, als medeverantwoordelijk voor de publieke zaak, aanduidt. Een afhankelijk individu is pas burger als hij zich ‘goed gedraagt’; burgerschap duidt eerder op het zich voegen naar de normen die de overheid stelt dan op het medebepalen van de normen die in de samenleving gelden. Kruiter laat zien dat burgerschap zelfs een beleidsinstrument wordt: beleid kan veel doelmatiger worden uitgevoerd als burgers gezeglijk zijn en zich ‘verantwoordelijk’ in de betekenis van normconform, gedragen, en braaf de kosten van beleid dragen. Als burgerschap in de politieke zin verdwijnt, zal ook het politieke proces in een democratie verworden tot een soort belangenmarkt, waarin de ‘koopkracht’ (de stemverhoudingen) bepaalt welke partij beslissingen kan nemen. De besluitvormings¬procedures van de democratie bieden geen belemmering voor de ontwikkeling naar steeds maar meer gelijkheid, een gelijkheid die dus leidt tot centralisatie en bureaucratisering en tot het verworden van de burger – overheidrelatie tot een klant – dienstverlenerrelatie. Met andere woorden, de inputkant, de kant van de besluitvorming, kan niet zo worden georganiseerd dat het èn democratisch is, èn bijdraagt aan formulering en behartiging van een algemeen maatschappelijk belang. Ondertussen gáát het ook allang niet meer om die besluitvormingsprocedures. De manier waarop beleid wordt uitgevoerd is bepalend voor de ervaringen van burgers, niet de manier waarop beleid wordt onwikkeld. De centrale bureaucratie moet al die gelijke burgers goed bedienen, dus output en outcomes leveren. Een typisch bureaucratische manier om te zorgen dat iedereen gelijk wordt bediend, is het opstellen van criteria waaraan personen moeten voldoen om in aanmerking te komen voor beleid. Er is weinig ruimte voor diversiteit want dat maakt het beleid minder doelmatig. De focus op doelmatigheid levert de drang tot beheersing op, zowel beheersing van de samenleving als interne beheersing van beleidsprocessen. Dat laatste uit zich in het doorvoeren van new public management, het eerste in disciplinering van burgers en bedrijven. De beheersingsdrift geeft aanleiding tot voortdurende uitbreiding van het publieke domein ten koste van het private; uiteindelijk moet het gedrag van mensen beheerst worden als je calamiteiten probeert te voorkomen en afwijkingen probeert te vermijden. Dat heeft wel – onbedoelde en overwachte – politieke effecten. Hoe meer beheersing, bezuiniging, effectiviteit en efficiency expliciete beleidsdoelstellingen vormen, hoe meer de democratische capaciteit van de samenleving, uitgedrukt in verantwoordelijk en actief burgerschap en gezamenlijk behartigen van publiek belang, zal worden aangetast. De vicieuze cirkel van afhankelijkheid en gelijkheid, centralisatie en bureaucratisering, wordt steeds méér verantwoordelijkheid voor het leven van mensen overgenomen door de overheid. Mensen verliezen hun privacy in de ruimste betekenis van het woord: de overheid bepaalt meer en meer hoe ze hun leven dienen te leiden en kunnen leiden. Despotisme ontstaat geleidelijk en in de schaduw van de bureaucratie, buiten de schijnwerpers van parlement en publieke opinie. Het komt tot uiting in de willekeurige behandeling van individuen en achter voordeuren, maar onttrekt zich aan de publieke ruimte. Het schuilt in standaardisering en excessieve regelgeving, in verkokering en willekeurige effecten van de uitvoering van beleid. Vergelijk de waarneming in Ioverheid van de WRR: een systeem dat gericht is op doelmatigheid, beheersing, en gelijk(vormig)heid kan niet tegelijkertijd waarden van diversiteit en het onverwachte, creatieve, borgen. Omdat het vooral de uitvoering van beleid is dat zo ingrijpend grip op de samenleving krijgt, met de beste bedoelingen dus (vandaar het ‘mild’ in de titel), is er weinig zicht op de rechtsstatelijke aspecten van beleid. Uitvoering impliceert een grote hoeveelheid kleine beslissingen, algemene regels worden toegepast op individuele gevallen, ambtelijk functionarissen moeten beoordelen in hoeverre iemand aan criteria voldoet en wat dat vervolgens betekent voor de behandeling van zo’n persoon. Door de voortschrijdende centrale bureaucratisering is het geheel aan regels en uitvoeringsprocedures ook nog eens zo ingewikkeld geworden dat in de praktijk uitvoerders bepalen welke wet van toepassing is en hoe de juiste regels op de juiste manier toegepast moeten worden. Rechtsstatelijke waarborgen zijn voor een belangrijk deel gericht op de input-kant van de democratie, op besluitvormingsprocessen. Gelijke behandeling, respect voor verschillende, soms strijdige, grondrechten, ‘eerlijke’ behandeling zijn veel onzichtbaarder aan de output-kant. Er is vrij weinig toezicht op de manier waarop beleid wordt geimplementeerd, uitgevoerd en gehandhaafd. Het toepassen van verschillende wetten op dezelfde mensen leidt tot ongelijkheid. Evenzo leidt het toepassen van dezelfde wetten op verschillende mensen tot ongelijkheid. De effecten van wetgeving die met de bedoeling van rechtsgelijkheid op iedereen wordt toegepast, en van het onderscheiden van mensen in categorieën met de bedoeling doelgroepsgerichte regels toe te passen in een poging gelijke effecten te bereiken, zijn volstrekt willekeurig. Willekeur in termen van rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid. De vergaande invloed van de overheid op het leven van mensen, en de manier waarop bureaucratische beleidsuitvoering werkt, leidt tot een voor burgers willekeurige behandeling. Zij weten immers niet op grond van welke criteria zij door de overheid benaderd worden, en ze kunnen zich niet aan overheidsbehandeling onttrekken. De gerichtheid van de overheid op effectiviteit en tegelijk bezuinigen, leidt tot het zoveel mogelijk decentraliseren van de uitvoering van beleid, en tegelijkertijd het verder centraliseren van het stellen van voorschriften en het toezien op de naleving daarvan. Lokale overheden, marktpartijen, individuele burgers of uitvoeringsinstellingen moeten centraal geformuleerd beleid toepassen en naleven, zich jegens de – systeemverantwoordelijke - regering verantwoorden, en ze worden door centrale handhavers en rechters gedwongen tot conformeren. Iedereen is immers gelijk, uitzonderingen of verschillen passen niet in een democratisch land. Conclusie: vanuit goede bedoelingen ontstaat in een democratische samenleving (mild) despotisme, zonder een aanwijsbare despoot. Het onbehagen dat daarover ontstaat uit zich in pogingen binnen het systeem om verklaringen te zoeken en oplossingen te vinden, maar het gaat om een mechanisme dat juist karakteristiek is voor het democratisch systeem. Het inbouwen van checks and balances zal wel helpen, maar uiteindelijk worden checks and balances afgebroken omdat ze niet sporen met het gelijkheidsideaal. Blz. 383 “De tragische positie van de verzorgingsstaat is dat bij iedere handeling mensen meer afhankelijk worden van de overheid. Democratie berust op het dogma van de de autonome en omnipotente burger en de soevereiniteit van het volk. Maar de verzorgingsstaat ondergraaft die dogma’s. Hoe meer de verzorgingsstaat doet, hoe minder autonoom en onafhankelijk mensen worden en hoe minder ze als volk soeverein zijn. In andere termen: hoe meer de verzorgingsstaat handelt uit publiek belang, hoe minder welbegrepen eigenbelang er in de samenleving aanwezig zal zijn. De democratische overheid ondergraaft de democratische samenleving. Dat gebeurt niet bewust; het vindt plaats buiten checks and balances om, in de onverwachte politieke effecten van nobele principes. Het effect op het democratisch vermogen van de samenleving is desastreus. De verzorgingsstaat tast niet alleen het welbegrepen eigenbelang aan, wat een voorwaarde is om mensen collectief te laten opereren, maar ook de omnipotentie en de autonomie van het individu. Uiteindelijk vormt het individu nog het enige aangrijpingspunt voor beleid. Of scherper: het prikkelen van de mens in zijn of haar eigenbelang is de enige manier om effectief beleid te maken. Alleen zo is gedrag nog te beïnvloeden. De onbedoelde en politieke effecten van de verzorgingsstaat vernietigen juist in potentie die elementen binnen de samenleving waarop democratie gebaseerd is. Daarmee is democratie als staats- en samenlevingsvorm in principe zelfdestructief. De democratische overheid moet steeds meer aan het eigenbelang appelleren en moet steeds verder het privédomein binnendringen om resultaat te kunnen boeken. Van De Tocqueville leerden we dat de democratische ervaring noodzakelijk is voor het ontstaan van welbegrepen eigenbelang. Het effect van de bureaucratische ervaring is individualisme. Met name omdat de bureaucratische ervaring de relatie tussen individu en bureaucratische instelling benadrukt en niet het verband tussen samenleving, overheid en burger. Terwijl de overheid zich terugtrekt, moet een samenleving van individualisten die niet meer gewend is om gezamenlijke problemen samen op te lossen, dat juist doen.” In simpele stellingen: Democratie is een ervaring. Een democratische overheid maakt politiek irrelevant, en het maakt de democratische samenleving van politiek actieve burgers kapot. Hoe beter het ambtelijk apparaat functioneert, hoe sneller we verzeild raken in een despotisch regime. Maar een slecht functionerende overheid levert geen betere democratische rechtsstaat op. Privacy, burgerlijke autonomie en bescherming van individuen tegen de staat zijn niet voorbij door de ict-revolutie, maar door democratie, gelijkheidsstreven en de verwording van burgers tot klanten. Marktwerking en new public management leggen de bijl aan de liberale rechtsstaat.