Rosanvallon, Good government

Grappig als je een heel goed politiek-theoretisch boek leest, dat je dan tegelijkertijd kan weten dat je dit nooit eerder bedacht had, en dat je het allemaal al heel lang wist. Rosanvallons analyse in Good government; democracy beyond elections sluit helemaal aan bij mijn ervaringen, inzichten, intuïtites van de afgelopen twintig jaar. Ik herken dat het allemaal zo is. Maar het is voor mij volkomen nieuw om te begrijpen wat er gebeurt en waarom. Opnieuw is Rosanvallon mijn grote held van het moment.

Op de middelbare school moesten we staatsinrichting leren en ik was natuurlijk de enige übernerd die dat werkelijk interessant vond. Het was een soort mathematische logica waarmee je morele en ethische waarden kon borgen en het zat allemaal mooi strak in elkaar. De kiezers stemmen op een parlement in het vertrouwen dat 150 volksvertegenwoordigers verstandig en oprecht maximaal hun best doen om dat wat zij zien als ‘het algemeen belang’ te bevorderen. Cruciaal is het onderdeel ‘dat wat zij zien’ – er is verschil tussen de volksvertegenwoordigers op basis van ideologieën, belangen en voorkeuren. Daardoor zijn ze het niet a priori met elkaar eens, zullen ze overal over debatteren, en daardoor komen alle argumenten op tafel zodat er weloverwogen en goed onderbouwde besluiten genomen kunnen worden.

De cirkel gaat nog even door: een coalitieregering, altijd resultaat van onderhandelingen en uitruil zodat er opnieuw een voorziening is die extremen tempert en die de grootste gemene deler van het electoraat vertegenwoordigt, moet zich voortdurend verantwoorden tegenover het parlement. Zonder steun van een parlementaire meerderheid kan de regering niet bestaan.

De regering van bewindspersonen die politiek verantwoordelijk zijn en die in direct contact staan met de volksvertegenwoordiging, wordt technisch ondersteund door een politiek neutraal, democratisch loyaal, deskundig ambtelijk apparaat. Die neutraliteit en loyaliteit maken de politieke verantwoordelijkheid van de bewindspersoon mogelijk en zo kan het parlement, geflankeerd door andere controlerende instituties (rekenkamer, media, ombudsman, actiegroepen en mensenrechtencommissies, Raad van State), de regering controleren. En bij de volgende verkiezingen wordt het parlement gecontroleerd door de burgers.

Daarmee is de enkelvoudige democratische cirkel wel rond. Je zou het ook als wetgevings- en wetshandhavingsproces kunnen beschrijven in plaats van een proces van actoren die elkaar in de gaten houden, maar dan blijft het een enkelvoudige cirkel.

Daar hoort de rechterlijke macht nog naast, of boven, of in. Die is essentieel om gelijke behandeling en integriteit af te dwingen en dus om democratie te verwerkelijken, niet in een cyclus van controle en verantwoording maar permanent, incidentgestuurd.

Het is duidelijk dat dit prachtige democratische proces niet zonder ingebouwde knelpunten is (beperkte invloed van de kiezers op de regering; onvolkomen representatie; logische ongelijkheid tussen burgers en functionarissen) en dat er met de globalisering, fragementatie en met het gezagsverlies van kennisinstanties toenemende druk is om democratische procedures aan te passen. Zeventien miljoen Nederlanders willen ‘zichzelf’ individueel besturen en tegelijk leven in een collectief goed georganiseerde maatschappij. Om de democratie te verbeteren wordt er wat gerommeld met interactieve beleidsvorming, referenda, premiersdebatten. Maar het blijft tobben.

Rosanvallon laat zien dat dat samenhangt met een verschuiving van het zwaartepunt van macht en aandacht, van het representatieve parlement naar de uitvoerende regering. 

Daarmee verschuiven ook waarden van debat en compromis naar slagvaardigheid, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid. En van informatie en openheid naar transparantie en openbaarheid. Niet langer is de essentie van het democratisch proces om het algemeen belang te formuleren en normeren in een wet. De essentie van regeren is het doelmatig uitvoeren van de wet als middel om beleidsdoelen te bereiken.

Rossanvallons analyse:

Het belangrijkste falen van de democratie is dat velen zich niet gehoord voelen. Ze zien politici besluiten nemen zonder consultatie, zonder verantwoording te nemen, ongestraft liegen, in bubbels leven – kortom, overheden die afgesloten zijn van de wereld, en ondoorzichtige systemen.

Nu de executieve macht (in Nederland doorgaans aangeduid met ‘de overheid’ in tegenstelling tot ‘de politiek’) dominant is geworden, hangt het succes van democratie af van de relatie tussen regering en geregeerden: burgers. Rosanvallon zoekt naar de voorwaarden onder welke een regering een legitieme regering van, voor en door de burgers is in plaats van een middel om te heersen.

Als legitimiteit aan de overheid wordt gegeven door middel van de verkiezing van de regeringsleider(s), beperkt de democratie zich tot het autoriseren van een regering, toestemming om de executieve macht uit te oefenen. Dat is geen democratie waarin burgers particpieren in het bestuur, aangeven welk beleid ze voorstaan of de regering controleren. Gekozen regeringsleiders kunnen dan ook ondemocratisch optreden.

Daar komt bij dat electorale autorisatie zich richt op personen, mede door de logica van verkiezingen, en dat er daardoor druk ontstaat van collegiaal bestuur naar een meer presidentiele vorm van regering.

Politieke partijen verenigden categorieën van burgers die op grond van hun klasse en hun geloof dezelfde belangen en overtuigingen deelden. Nu de levensloop van mensen, en hun belangen, niet langer verbonden is aan hun lidmaatschap van een bepaalde gemeenschap, is het moeilijk geworden om alle kiezers te vertegenwoordigen aan de hand van ideologische kaders. Als je het huidige, complexe en dynamische sociale landschap wil representeren is er een narratieve dimensie nodig die partijen niet kunnen bieden.

Politieke partijen treden niet meer op als intermediairs tussen de maatschappij en politieke instituties. In plaats daarvan zijn ze enkel nog instrumenten om regeringsmacht te verdelen. Dat hangt samen met de voortdurende spanning in het democratisch proces sinds de Franse revolutie tussen enerzijds deliberatie en anderzijds besluitvorming, als uiting van de volkswil.

Democratisering sinds 1789

Rosanvallon laat zien hoe het idee van de rechtsstaat ten tijde van de Franse revolutie samenhing met maximale beperking van de uitvoerende macht (ten gunste van de wet, het recht), die immers bewegingsruimte en reguleringsvrijheid nodig heeft om doelmatig te kunnen handelen, en met gedepersonaliseerde politiek, die immers om posities en ideeën moest gaan en niet om personen.

Verderop haalt hij Durkheim aan, die vaststelde dat een puur rekenkundige opvatting van democratie volstrekt ontoereikend was. Als stemmingen niet tot unanieme uitslagen leiden, zijn er altijd individuen of individuele meningen die niet vertegenwoordigd worden. Ook een puur administratief-juridische opvatting van de staat is ontoereikend; een staat is ook een sociaal-cultureel orgaan. Regering en samenleving moeten dan ook voortdurend met elkaar interacteren om tot werkelijke democratie te komen. De rol van de regering is niet die van een passieve spiegel van de samenleving, maar een actor die zelfreflectie van de samenleving stimuleert om zo een echte gemeenschap te worden.

Na WOII committeerden topambtenaren die uit het verzet kwamen zich vaak aan hun ‘roeping’, met als missie het land van achter de schermen te besturen in het algemeen belang en te behoeden voor de chronische instabiliteit die in hun ogen voortkwam uit partijpolitiek kortetermijnmanoeuvres. Om zo’n technocratische of decisionistische overheid te legitimeren wordt ‘het algemeen belang’ verabsoluteerd, met het risico van autoritarisme tot gevolg. Tegelijk hebben veel burgers meer vertrouwen in een besluitvaardige, handelende, overtuigde uitvoerende macht dan in debatterende en onderhandelende parlementen of multipartij-samengestelde colleges.

Presidentialisering

Als democratie vooral wordt beschouwd als een regime waarin de regering verantwoordelijk wordt gehouden voor zijn optreden, biedt presidentialisering antwoord op de vraag naar verantwoording. Verantwoordelijkheid moet aan iemand kunnen worden toegerekend om van betekenis te zijn – anonimiteit en collectiviteit verhouden zich slecht met het dragen van verantwoordelijkheid.

Personalisering maakt politiek zichtbaar en herkenbaar voor burgers, wat ook prettig tegenwicht biedt aan de complexiteit en anonimiteit van grote bureaucratische organisaties.

Ondanks de nadelen van verpersoonlijking en presidentialisering – verlies van representatie, van congruentie tussen electoraat en vertegenwoordiging; verlies van checks & balances, representatieve correctie; mismatch van de kwaliteiten die een kandidaat nodig heeft om verkozen te worden versus de kwaliteiten die een leider nodig heeft om te regeren; spanning tussen de principes van gelijkheid/overeenkomst tussen vertegenwoordiger en vertegenwoordigde enerzijds, en onderscheid/afstand tussen gedelegeerden en constituenten anderzijds; het feit dat nieuwe kandidaten geen politiek-bestuurlijk verleden hebben waarop zij kunnen worden afgerekend – wensen veel kiezers daarom toch het direct verkiezen van hun regering, ten koste van een parlementair bestel.

Dat leidt wel tot het verstevigen van de macht van de meerderheid ten koste van beperkingen en tegenwichten. Sociologisch gezien kan de meerderheid van de kiezers nooit geacht worden te spreken voor ‘het volk’ als geheel. Ook de meerderheid is slechts een deel van het geheel, zij het een groot deel.

Naarmate het parlement meer een arena is voor competitie tussen politieke partijen, in plaats van een forum voor debat en onderhandeling, raakt het begrip van het ‘algemeen belang’ gepolitiseerd. Algemeen belang is niet langer het ambigue en ongedefinieerde goed waarover consensus kan bestaan, maar uitdrukking van de visie van de meerderheid.

Van de regering onafhankelijke instituties als constitutionele rechtbanken, toezichthouders, hoge colleges van staat en planbureaus bieden nog wel tegenwicht, deels doordat ze geinstitutionaliseerde vormen van onpersoonlijke macht zijn. Doorgaans zijn ze collegiaal georganiseerd om een zekere mate van onpartijdigheid te garanderen. Ze anticiperen en herstellen tekortkomingen of overschotten van middelen, monitoren het functioneren van markten, beschermen grondrechten tegen de schadelijke effecten van voorkeursbehandeling, machtsmisbruik, discriminatie, monopolies en andere vormen van invloed die gelijke behandeling ondermijnen of het publieke karakter van bepaalde goederen en diensten compromitteren.

Zelfbestuur

Een specifieke groep kan zichzelf organiseren en besturen, maar een samenleving kan dat niet. Burgers hebben verschillende rollen waardoor er tegenstellingen in ‘eigenbelang’ ontstaan: spanningen tussen belastingbetalers en de gebruikers van publieke diensten; tussen producenten en consumenten; tussen kiezers en activisten enz. Om ondanks zulke spanningen toch te kunnen regeren, is er een gezaghebbende overheid nodig, maar dat plaatst publieke figuren wel boven de burgers, terwijl die soeverein zouden zijn. Om die ongemakkelijke verhouding enigszins te herstellen wordt het gedrag van overheidsfunctionarissen gereguleerd, en worden er allerlei vormen van toezicht en controle op de machtsuitoefening ingericht. Desalniettemin kunnen niet alle aspecten van democratische legitimiteit door formele procedures en instituties worden gegarandeerd.

De legitimiteit van publieke functionarissen hangt af van de beoordeling van hun optreden. Kiezers willen gehoord worden, serieus genomen worden, geïnformeerd worden, met respect bejegend worden, betrokken worden in besluitvorming, kortom, kiezers willen procedurele rechtvaardigheid. Als daar sprake van is, is er doorgaans bereidheid om besluiten te accepteren en regels na te leven, zelfs als dat voor een individu nadelig is. Publieke functionarissen verliezen wel gezag, en daarmee het vertrouwen van burgers, als hun beslissingen slecht doordacht of onderbouwd lijken te zijn en geïmplementeerd worden zonder consultatie vooraf.

“What voters really want is that government officials do their jobs competently and diligently, in the belief that their first duty is to serve the general interest, not to further their own careers.”

Voorwaarden voor democratisch regeren

Rosanvallon stelt dat er drie eisen te stellen zijn aan regering, om van democratie te kunnen spreken:

-       Legibility

-       Responsibility

-       Responsiveness

Legibility (letterlijk ‘leesbaarheid’, begrijpelijkheid, kenbaarheid) veronderstelt openheid over handelen, motieven en besluiten maar ook kenbaarheid en voorzienbaarheid van acties, dus leesbare en consistente regelgeving en toepassing van beleid. Het gaat om transparantie, openheid, openbaarheid, publiciteit en om het goed gebruik van taal en om adequate educatie van burgers.

Responsibility (verantwoordelijkheid) betekent het moeten verantwoorden van elke actie. Daarbij is verantwoorden zowel motiveren (justify), evalueren en leren als rekenschap afleggen (to account for). Verantwoordelijkheid dient om vertrouwen, gezag en legitimiteit te funderen, in de ogen van het algemeen publiek dus, en dat kan niet constitutioneel worden gegarandeerd.

Een responsieve overheid moet de belangen, visie, wensen en percepties van haar burgers wel kennen, en dat is lastiger geworden. Partijen, bonden en verenigingen die als spreekbuizen voor burgers dienden vervullen die functie niet meer en voor nieuwe vormen van sociale ervaring zijn geen fora. Daardoor kunnen burgers zich alleen nog maar uitdrukken in allerlei vormen van protest, “under the reductive and fragmenting influence of opinion polls”.

De regeringsleider

De identificatie van macht met verantwoordelijkheid (Caesarisme), of van regering met volk/samenleving (totalitarisme), of van de persoon van de leider met de volkswil (populisme, demagogie) mondt meestal uit in onderdrukking en beperking van individuele mensenrechten en burgerlijke vrijheden. Dergelijke identificatie maakt elke vorm van oppositie, kritiek of deviantie automatisch vormen van (volks)verraad.

Regeringsfunctionarissen/machthebbers moeten zich volgens Weber scherp bewust zijn van hun verantwoordelijkheden en begrijpen dat machtsuitoefening de plicht tot verantwoording met zich meebrengt. Ze moeten onafhankelijk durven te zijn en zich vol overgave op het algemeen belang richten. Ze moeten oordeelkundig zijn en boven het hier en nu uit kunnen stijgen. Maar mensen met zulke kwaliteiten zijn misschien niet geschikt om als politieke kandidaat succesvol campagne te voeren.

Rosanvallon concludeert dat politici, overheidsfunctionarissen, niet zozeer vertegenwoordiger of afgevaardigde van het electoraat moeten zijn, maar trustee: vertrouweling. Dat kan als ze eerlijk (truthfull) en integer zijn. Als regeren synoniem is aan spreken, dan moet de goeie bewindspersoon eerlijk spreken (niet liegen en niet vereenvoudigen). Maar eerlijkheid leidt onvermijdelijk tot conflict, gegeven de verschillende belangen en visies die er in een samenleving bestaan. Daardoor lukt regeren vaak beter als er ruimte is voor semantische ambiguïteit.

“Democracy is indeterminate in its subject, for the very notion of the ‘people’ can be understood sociologically, politically, and juridically; in each case it is associated with specific modes of expression and procedures of representation, with the result that the people is at once a civic body, society in a general sense, and a group of distinct populations considered as one. Democracy is no less indeterminate in its object, for the idea of social emancipation may be interpreted as both a means of autonomy and a means of power. Finally, democracy is indeterminate in the forms it assumes, since representative procedures, for example, can be understood functionally (as a set of techniques for managing popular demands and social problems) or substantively (as a constitutive element of a specific regime type). Hence the recursive character of truthfulness, since democracy consists fundamentally in the unremitting examination of its own indeterminancy.”