In landen waarin de democratische rechtsstaat bedreigd wordt door gekozen politici worstelen ambtenaren met hun rol. Enerzijds zijn politieke neutraliteit en loyaliteit aan het bestuur van het ambtelijk apparaat cruciaal voor het functioneren van een democratie. Ambtenaren hebben geen politiek mandaat en ze leggen geen verantwoording af aan een volksvertegenwoordiging. Het systeem zit zo in elkaar dat ambtenaren altijd ondergeschikt zijn aan een verantwoordelijk politicus, die gecontroleerd wordt door een democratisch orgaan.
Anderzijds heeft ‘de vierde macht’ een eigen perspectief gebaseerd op deskundigheid en recht. Ambtelijk vakmanschap is onder meer het bestuur binnen de kaders van de democratische rechtsstaat optimaal ondersteunen met het uitvoeren van hun regerings/bestuursprogramma.
De kaders van de democratische rechtsstaat zijn niet heel éénduidig, deels doordat kenmerken en voorwaarden van de democratische rechtsstaat vaak innerlijk strijdig zijn en deels doordat veel aspecten van de democratische rechtsstaat gradueel zijn: het kan meer of minder zonder dat het meteen het einde van de rechtsstaat betekent. Verschillen tussen staten die alom worden gezien als democratische rechtsstaten zijn historisch-cultureel en politiek bepaald en laten zien dat ‘grenzen’ en ‘kaders’ van de democratische rechtsstaat geen grenzen of kaders zijn maar interpretaties, dilemma’s en afwegingen.
Ondanks het politieke primaat hebben de rechterlijke macht, de wetenschap en ook de ambtenarij een zelfstandige rol in het vaststellen hoe en wanneer de grenzen van de democratische rechtsstaat echt overschreden worden. Als zij ondermijning van de democratische rechtsstaat vaststellen, moeten ambtenaren hun eigen positie bepalen. De vraag is hoe ze hun integriteit, neutraliteit en professionaliteit behouden in een autocratisch(er) systeem.
Socioloog Jaime Lee Kucinskas onderzocht hoe federale ambtenaren omgingen met de eerste periode dat Trump president was. Ze waarschuwt dat ambtenaren zich altijd moeten voorbereiden op ondermijning van de democratie en dat het verstandig is om dat collectief te doen. Er zijn lessen te leren uit haar onderzoek, maar ook uit de ervaringen van Europese overheden onder nazibezetting en bijvoorbeeld de ontwikkeling naar een steeds autocratischer systeem in Rusland. Ambtenarenvakbonden, beroepsverenigingen, onderwijsinstellingen en dergelijke kunnen gezamenlijk de weerbaarheid van het ambtelijk apparaat verbeteren door met elkaar te bepalen welke vormen van verzet tegen democratie-ondermijnend bestuur legitiem zijn.
Het is al enige tijd bekend dat de moderne ondermijning van democratie en recht meestal geleidelijk gebeurt en niet met een revolutionaire omwenteling waarbij de macht in één klap verschuift van democratisch naar autocratisch bestuur / dictatuur. Populistische partijen gaan doorgaans (mee)regeren op basis van een kiezersmandaat waardoor het enkele feit dat ze aan de macht komen nog niet het einde van de democratische rechtsstaat betekent. Wel proberen ze op allerlei manieren zowel ‘van binnenuit’ (met wetgeving, beleid, benoemingen) als buiten het systeem om (media, buitenparlementaire bijeenkomsten, intimidatie, corruptie) het staatsbestel naar hun hand te zetten.
Kucinskas stelt een ontwikkeling naar autoritarisme vast in Trumps eerste termijn:
- Terugtrekkende overheid (schrappen van wetten en regels)
- Geen steun voor democratie in het buitenlandbeleid
- Verontachtzaming van democratisch decorum, democratische normen, checks and balances in het publieke domein
- Schrappen van bescherming van ambtenaren; omzeilen van professionele ambtenaren door inzet van externen
- Aanvallen van tegenstanders als vijanden
- Nadruk op gehoorzaamheid
Daar tegenover staat de ethiek waardoor ambtenaren zich laten leiden:
1. Waarden van overheid en democratie
a. Socialisatie
b. Ambtenarenrecht
c. Eed/belofte
2. Professionele waarden
a. Missie en geschiedenis van publieke organisaties
b. Professionele expertise
c. Maar ook: hierarchie en verticale verantwoording
3. Waarden in directe werkomgeving
a. Leidinggevenden
b. Functie, professionele rol
c. Cultuur in de werkeenheid
In deze dynamiek raken ambtenaren gevangen in wat zij loyaliteitsvallen noemt:
En zo ontstaat er een vicieuze cirkel van politisering en neergang van de overheid:
Ambtenaren die zich in de val voelen kunnen hier op allerlei manieren reageren:
- Door zich aan het nieuwe bestuur aan te passen (en al dan niet scherp onderscheid te maken tussen hun professionele en hun privé ‘zelf’)
- door opdrachten te negeren of er zo min mogelijk voor werken
- Door ontslag te nemen
- Door actie te voeren, hetzij als ambtenaar hetzij als privépersoon/burger buiten het werk
- Door zich uit te spreken, kritisch te adviseren, buiten de overheid waarschuwen (voice). Dat kan door informatie te lekken maar de meeste ambtenaren vinden dat onprofessioneel. Routes die wèl ondersteund worden lopen via parlementaire kanalen, of toezichthouders.
Terwijl Nederlanders als historische les getrokken hebben dat níet ontslag nemen een vorm van collaboratie kan worden, roept Kucinskas nadrukkelijk op om geen ontslag te nemen. Wel hebben ambtenaren gemeenschappelijke handelingsperspectieven en normen nodig om te weten hoe ze zich in welke situatie het beste op kunnen stellen om de democratische rechtsstaat te dienen.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten