De vierde macht; Reflecties op een goede overheid

In mijn rekenkamertijd werd wel eens de vraag opgeworpen of beleid effectief kon zijn als de bestedingen niet rechtmatig waren gedaan. Dat vond ik een rare vraag want welk onrechtmatig effect zou een democratische overheid kunnen beogen? Achteraf gezien was het een voorbode van het neoliberale dilemma waar De Jongh in deze bundel naar verwijst: is de staat er om doelen te bereiken? Als dat je beeld is ligt het voor de hand dat je 'de markt' z'n werk laat doen want het prijsmechanisme leidt tot optimale afstemming van vraag en aanbod. Maar de verplaatsing van staatstaken naar markten maakt van burgers klanten. Klanten stellen eisen, die eisen kunnen door een overheid zonder gezag en zelfvertrouwen - markten doen het immers beter - niet worden ingewilligd, klanten stellen vast dat de overheid hen niet bedient en roepen dat die nalatige overheid beter naar hen moet 'luisteren', wat een nette manier is om te zeggen dat de overheid hun wensen in moet willigen. Democratie verwordt door die logica tot plebisciet waarbij het niet meer gaat om het al delibererend bereiken van consensus over het algemeen belang. Leiders worden volgers en politiek is niet meer dan (deel)belangenbehartiging waarin het recht van de sterkste geldt. Instituties die niet 'leveren' wat de meerderheid eist zijn kennelijk incapabel of corrupt.
De auteurs van de bundel zijn het er over eens dat democratie gebaseerd is op solidariteit en morele betrokkenheid. Noties als duurzaamheid, rechtvaardigheid of gelijkheid zijn geen doelen maar voorwaarden voor het uitoefenen van macht. Om zulke voorwaarden 'hard' te maken zijn er instituties nodig die de rechtsstaat maken - Luyten heeft het over de 'regelgestuurde staat' in plaats van de doelgerichte staat. Als alle burgers, meerderheden en minderheden, politiek gelijkwaardig zijn dan is het algemeen belang, de doelen die de staat nastreeft, nooit iets wat als een gegeven vaststaat. Keer op keer, bij verkiezingen, adviezen, debatten, overleggen en stemmingen, wordt opnieuw bepaald wat het algemeen belang is. Het is immers algemeen en niet een digitaal, technocratisch, buiten deliberatie om, vast te stellen grootheid. Algemeen betekent dat het iedereen aangaat, niet alleen een meerderheid.

Dat heeft belangrijke implicaties voor ambtenaren en de vraag wat een goede ambtenaar is. De bundel heeft betrekking op de publieke verhoudingen, als een soort ingewikkelde iq-test opgave:  staat : politiek : overheid : samenleving : ambtelijk apparaat : rechtsstaat : democratie. Hoe moet een ambtenaar zich opstellen ten opzichte van politiek, ten opzichte van beleid, en ten opzichte van wet en regel? Aan wat of wie dient een ambtenaar loyaal te zijn?

Het is een oud vraagstuk waarin nog niemand de plaats van Max Weber heeft ingenomen. Een ambtenaar moet politiek neutraal en loyaal aan diegenen die politiek verantwoordelijk zijn zo goed mogelijk uitvoering geven aan politieke besluiten. De mitsen en maren worden alleen, mede door decennia van neoliberalisme, steeds lastiger te negeren. Oplossingen van het dilemma van de ambtenaar die loyaal aan populistische politiek meewerkt aan het ondergraven van rechtsstaat en democratie worden in dit boekje gezocht in ambtelijke deskundigheid en in ambtseed en ethische programma's in een gerichtheid op 'de bedoeling', 'het algemeen belang' of 'publieke waarden'. Wat pas een oplossing kan zijn als iedereen het er over eens is wat de bedoeling dan is - als er echte democratie is kortom.

Dat is zeker in dit gesprek niet het geval. Boudewijn wijst er op dat het denken over ambtelijke deugden en publieke verhoudingen volkomen geprofessionaliseerd is. Gewone burgers praten niet mee, niet met elkaar, over wat publiek goed en wenselijk is. Het is de vraag of in bubbels levende consumenten nog wel burgers zijn. En zonder verantwoordelijk burgerschap kan er geen democratie zijn.

Helmverbod

Ik fiets heel graag. Ik geniet van de buitenlucht van het woon-werk-fietsen. Van het gemak van m'n fietstassen bij het winkelen. Van de vrijheid van het hard van niks-naar-nergens-fietsen. Alleen kan ik sinds de opkomst van fatcars en e(bak)fietsen niet meer ongelimiteerd genieten van de fantastische geasfalteerde paden, uitstekende richtingbordjes en gratis veerpontjes door het hele land. Voortdurend mopperend baan ik me een weg langs trage kuddes ouderen, blokkerende bakfietsen en breed geparkeerde bouwvakkers. Voortdurend kom je brommers tegen op fietspaden waar geen brommers mogen; spookrijdende fietsers; fietsers die hun hand niet uitsteken en dan toch plotseling, zonder om te kijken, afslaan; plotseling naar links zwenkende fietsers; mensen die geen voorrang geven waar ik toch echt van rechts kom op een gelijkwaardige kruising; fietsende en brommende telefoonverslaafden; mensen die een blinde bocht strak links nemen en dan tegen mij schelden als we elkaar daar in volle vaart tegen komen.
Minstens eens per dag maak ik een bijna-ongeluk mee en af en toe ga ik daadwerkelijk onderuit. Meestal blijft de schade beperkt tot wat bloederige schrammen, een kapotte broek en een kras op m'n fiets. Een enkele keer kost het me een dure reparatie.
De veroorzaker is vrijwel zonder uitzondering iemand met een helm op, of een ouder met gehelmde kinderen in de bakfiets. Ik stel dan ook voor om helmen te verbieden.

Publieke opinie

Democratische controle functioneert bij de gratie van een publieke opinie. De publieke opinie houdt volksvertegenwoordigers bij de les, al was het maar omdat zij herkozen willen worden. De publieke opinie wordt gevoed en gevormd door goeie informatie, door begrip en steun voor de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat, en dus door goed onderwijs. Dankzij onderwijs begrijpen burgers aard en belang van democratie en recht, snappen ze wat er voor een vrije en welvarende samenleving nodig is en hebben ze genoeg kennis en kritisch vermogen om informatie te kunnen duiden. En dankzij onderwijs kunnen mensen burgers worden en ontstaat er een samenleving.
Tenzij de maatschappij niet langer het equivalent is van de samenleving, maar gefragmenteerd is in een bubbels die gebaseerd zijn op identiteit en het zich onderscheiden van anderen.
Zelfs in de verzuilde samenleving van weleer deelden Nederlanders een beeld van fatsoenlijke omgangsvormen, van kennis en feiten en wie dat met gezag produceerde, en van een democratie. Ongetwijfeld waren er politieke en identiteitstegenstellingen en een leider kon gezag hebben in de ene zuil en verketterd worden in de andere, net als nu. Maar de instituties van de rechtsstaat werden wel gesteund en dat is steeds minder het geval.

Als we een democratische publieke opinie willen moeten we bubbels doorprikken. Niet toestaan dat kinderen en volwassenen iedereen buiten hun eigen groep als vijand beschouwt doordat voortdurend verontwaardiging, minachting en angst aangewakkerd worden met nepnieuws en desinformatie die maximaal verspreid worden voor winst of ondermijning. Het internet en AI moeten verantwoord worden terugontwikkeld naar technologieën waar de wereld beter van wordt.

Rode lijn

Toen het Amerikaanse 'black lives matter' in Nederland werd overgenomen stoorde me dat. Er is racisme in Nederland maar zwarten hoeven hier niet op dezelfde manier voor hun leven te vrezen als Amerikanen.
De enorme onrust en voortdurende aandacht voor alles Trump stoort me, omdat het afleidt van de ondermijning van de democratische rechtsstaat in eigen land.
En ik ben de straat niet opgegaan tegen de decennia oude apartheid en koloniale repressie door Israel, vooral omdat er heel veel repressie, discriminatie en onrecht in de wereld voorkomen, tot aan etnische zuiveringen aan toe, en ik liever mijn democratische stem gebruik om op een partij te stemmen die daar internationaal diplomatieke actie tegen onderneemt, terwijl het internationale beleid ook altijd een dosis cynisme zal bevatten vanwege handels- en veiligheidsbelangen. Demonstreren tegen foute buitenlanden lijkt mij vooral een uitdrukking van m'n eigen deugdzaamheid en niet zozeer een actie om iets te bereiken. Hooguit is het een vorm van solidariteit die troost zou kunnen bieden.

Maar inmiddels kijk ik er anders tegenaan en zal ik meedoen met de rode lijn die we trekken. De Nederlandse regering is medeplichtig aan de uitroeiing van Palestijnen en de vernietiging van Palestina die al een halve eeuw aan de gang zijn en na 7 oktober ook expliciet beleid werden van de extreem-rechtse regering van Israel. Terwijl Den Haag een bijzondere verantwoordelijkheid, en belang, heeft bij het internationaal recht, wordt het hoofd afgewend van oorlogsmisdaden, misdaden tegen mensheid en menselijkheid, collectieve straffen, illegitieme detentie, martelingen en plunderingen. Om over de wereldwijde ondermijning van rechtsstatelijke waarden met (digitale) wapensystemen maar te zwijgen.

Dus naast het onbeschrijfelijke onrecht en leed van Palestijnen gaat alles wat het Israelische regime doet ons ook direct aan. Een Nederlandse regering moet zich daar luidkeels naleving van Israelisch, humanitair en internationaal recht eisen.

Koelemeijer, De redding

De notie dat iemand redden betekent iemand aan je verplichten, en dat dat allerlei moeilijke gevoelens met zich meebrengt in plaats van eenvoudige dankbaarheid, was ik al eens eerder tegen gekomen. In Shogun van Clavell geloof ik, bepaald een ander soort lectuur dan dit literair journalistieke verhaal. Toch moest ik er steeds aan denken. Door de geweldige manier waarop Koelemeijer de ervaring van beide vrouwen weergeeft kan ik me helemaal inleven in hun ongemak. Ze verweeft het ook nog eens met het wegkijken van omstanders onder het fascisme. Zo roept die ene gebeurtenis belangrijke vragen op, die volgens mij uiteindelijk neerkomen op ‘waarom ik?’.

Twee koningen

Monarchie en democratie staan op gespannen voet. De macht kan niet tegelijk bij een koning en het volk liggen. Een koning kan ongecontroleerd, zonder verantwoording af te leggen, regeren, terwijl de essentie van democratie nou juist controle op de macht is. De spanning is opgelost door de regeringsmacht te verschuiven van koning naar ministerraad. De koning behoudt zijn onschendbaarheid maar verliest verantwoordelijkheid: zijn rol is voortaan ceremonieel, zonder macht.
Het stelsel kent sindsdien nieuwe rollen: de regering, gedragen door een parlementaire meerderheid, bestuurt het land en legt daarover verantwoording af. Het parlement, in z'n totaliteit, controleert het bestuur. Daartoe zijn er regels en afspraken: parlementaire minderheden hebben allerlei rechten zodat de Kamer zich min of meer als eenheid tegenover de ministers op kan stellen. Op die manier houden parlement en regering elkaar in balans.

Sinds het aantreden van het kabinet-Schoof is de regeringsmacht echter doorgeschoven naar het parlement. Niet de ministers regeren maar een parlementaire meerderheid. Daarmee zijn macht en controle van de macht in één instantie samen gekomen: de slager keurt zijn eigen vlees. Dat gaat niet alleen ten koste van serieuze controle, het gaat vooral ten koste van bestuur.

Na vorming van een regering die, op basis van afspraken over te voeren beleid, het vertrouwen van een Kamermeerderheid krijgt hebben Kamerleden weer ruimte voor hun verschillen van mening. Fr volksvertegenwoordiging is pluriform, de regering is één. Om het land te besturen moet er 'met één mond worden gesproken' anders krijg je inconsistent en onbetrouwbaar bestuur.

Dat is precies wat we nu in Nederland zien, nu de macht naar een Kamermeerderheid is verschoven. De vier coalitiefracties kunnen niet echt besturen omdat ze zich electoraal moeten profileren, ze vertegenwoordigen immers verschillende ideologieen en achterbannen. Tegelijk laten ze geen ruimte aan het parlement als instituut om haar controlerende rol te spelen want dan staan ze tegenover zichzelf.

Ondertussen is niet alleen de koning een ceremoniele figuur geworden die z'n rol gevonden heeft in de onomstreden, samenbindende kant van de staat. Ook de premier en andere ministers dragen geen verantwoordelijkheid meer. Ze nemen geen besluiten maar ze voeren ze uit. Daarmee zijn ze ambtenaar geworden die bovendien niets uit te voeren hebben zolang de coalitiepartijen geen uitvoerbare besluiten nemen. Schoof probeert er nog iets van te maken door ook lintjes door te knippen maar ja, dat deed de koning al.

Gideon Rachman, The age of the strongman; How the cult of the leader threatens democracy around the world

 Er circuleren inmiddels talloze boeken over populistische autocraten en voor mij is het het derde boek over het thema. En het beste, juist doordat het niet wetenschappelijk verantwoord is maar journalistiek. Het boek van Jos de Beus was nog niet helemaal af toen hij overleed en ik herkende zijn poging om een lijn te beschrijven door types als Berlusconi en Erdogan met elkaar te vergelijken. Maar de opsomming van nare premiers kwam toch wat willekeurig over en de beschrijvingen waren niet systematisch. Het boek van Hans Kribbe (The Strongmen; European encounters with sovereign power) vond ik een stuk leerzamer. Het was bedoeld als waarschuwing voor liberaal Europa om volgens de nieuwe spelregels te spelen of helemaal niet meer mee te doen.

Het boek van Rachman bestaat uit een aaneengeregen serie beschrijvingen van de verschillende sterke mannen, would be dictators in feite, waarmee ik als lezer een heel grondig beeld krijg van het type en ook een beetje van het appèl dat zulke types doen aan hun achterban. Het zijn zonder meer populisten en in het journalistieke verslag van hun greep naar de macht, het corrumperen van de constituties die oorspronkelijk hun positie bepaalden en hun optreden dat vroeger of later tot militair geweld tegen een externe of desnoods interne vijand leidt, zie je langzaam maar zeker vaste patronen terug. Rachman verwijst naar de kenmerken van populisme die Michael Reid onderscheidt: "First of all, it is a brand of politics in which a strong, charismatic leader purports to be a saviour, blurring the distinction between leader, government, party and state, and ignoring the need for the restraint of executive power through checks and balances. Second, populism has often involved redistribution of income and/or wealth in an unsustainable fashion."

Het zijn dezelfde patronen die we in Nederland al decennia bij Wilders zien: polariseren door haat te zaaien tegen groepen die niet bij 'het echte of eigen volk' mogen horen; het concept democratie vervormen tot 'de wil van de meerderheid' en daarna 'de wil van het echte volk' waardoor die gehate groepen uitgesloten worden als vijanden en verraders; het gezag van rechtsstatelijke instituties ondermijnen; en beleidsmatig nooit met echte oplossingen  maar altijd met beschuldigingen wijzen naar iedereen die politiek niet loyaal is aan de leider. Leiderschap gebaseerd op slachtofferschap en heldendom, kortom een sprookjesleiderschap in plaats van politiek leiderschap. De ambitie om politiek af te schaffen vanuit de logica dat conflicten er eigenlijk niet mogen zijn omdat de volkswil één is en door de leider vertolkt wordt. Uitingen die draaien om macht en verraad, haat en kwaadaardigheid en 'idealen' die altijd draaien om wij tegen zij, om winst ten koste van anderen.

Rachman beschrijft Putin als het archetype en laat daarna zien hoe Erdogan, Xi Jinping, Modi, Orban, Boris Johnson en Trump, Duterte, MBS en Netanyahu, Bolsonaro en Abiy Ahmed van hetzelfde laken een pak zijn. Het gaat hem niet zozeer om de vraag of, en hoe, zulke strongmen succes hebben en aan de macht blijven, maar om de acties en uitspraken waaraan je ze kan herkennen. Bijvoorbeeld "he followed a textbook pattern of strongman rule: he packed the Supreme Court, altered the electoral system in his favour, encouraged a cult of personality via rambling and bombastic appearances on television, and denounced independent critics as tools of hostile foreign powers." Het citaat heeft toevallig betrekking op Chavez maar elke andere naam van elke andere sterke man kan moeiteloos worden ingevuld.

Rachman hoopt dat the age of the strongman, die inmiddels alweer een decennium oud is, ook weer een keer afloopt. Sowieso hangt het hele systeem af van een persoon en personen zijn sterfelijk. Maar het spreekt bepaald niet vanzelf dat er na een dictator weer liberale democratie zal zijn.