Ambtelijke loyaliteit

In landen waarin de democratische rechtsstaat bedreigd wordt door gekozen politici worstelen ambtenaren met hun rol. Enerzijds zijn politieke neutraliteit en loyaliteit aan het bestuur van het ambtelijk apparaat cruciaal voor het functioneren van een democratie. Ambtenaren hebben geen politiek mandaat en ze leggen geen verantwoording af aan een volksvertegenwoordiging. Het systeem zit zo in elkaar dat ambtenaren altijd ondergeschikt zijn aan een verantwoordelijk politicus, die gecontroleerd wordt door een democratisch orgaan.

Anderzijds heeft ‘de vierde macht’ een eigen perspectief gebaseerd op deskundigheid en recht. Ambtelijk vakmanschap is onder meer het bestuur binnen de kaders van de democratische rechtsstaat optimaal ondersteunen met het uitvoeren van hun regerings/bestuursprogramma.

De kaders van de democratische rechtsstaat zijn niet heel éénduidig, deels doordat kenmerken en voorwaarden van de democratische rechtsstaat vaak innerlijk strijdig zijn en deels doordat veel aspecten van de democratische rechtsstaat gradueel zijn: het kan meer of minder zonder dat het meteen het einde van de rechtsstaat betekent. Verschillen tussen staten die alom worden gezien als democratische rechtsstaten zijn historisch-cultureel en politiek bepaald en laten zien dat ‘grenzen’ en ‘kaders’ van de democratische rechtsstaat geen grenzen of kaders zijn maar interpretaties, dilemma’s en afwegingen.

Ondanks het politieke primaat hebben de rechterlijke macht, de wetenschap en ook de ambtenarij een zelfstandige rol in het vaststellen hoe en wanneer de grenzen van de democratische rechtsstaat echt overschreden worden. Als zij ondermijning van de democratische rechtsstaat vaststellen, moeten ambtenaren hun eigen positie bepalen. De vraag is hoe ze hun integriteit, neutraliteit en professionaliteit behouden in een autocratisch(er) systeem.

Socioloog Jaime Lee Kucinskas onderzocht hoe federale ambtenaren omgingen met de eerste periode dat Trump president was. Ze waarschuwt dat ambtenaren zich altijd moeten voorbereiden op ondermijning van de democratie en dat het verstandig is om dat collectief te doen. Er zijn lessen te leren uit haar onderzoek, maar ook uit de ervaringen van Europese overheden onder nazibezetting en bijvoorbeeld de ontwikkeling naar een steeds autocratischer systeem in Rusland. Ambtenarenvakbonden, beroepsverenigingen, onderwijsinstellingen en dergelijke kunnen gezamenlijk de weerbaarheid van het ambtelijk apparaat verbeteren door met elkaar te bepalen welke vormen van verzet tegen democratie-ondermijnend bestuur legitiem zijn.

Het is al enige tijd bekend dat de moderne ondermijning van democratie en recht meestal geleidelijk gebeurt en niet met een revolutionaire omwenteling waarbij de macht in één klap verschuift van democratisch naar autocratisch bestuur / dictatuur. Populistische partijen gaan doorgaans (mee)regeren op basis van een kiezersmandaat waardoor het enkele feit dat ze aan de macht komen nog niet het einde van de democratische rechtsstaat betekent. Wel proberen ze op allerlei manieren zowel ‘van binnenuit’ (met wetgeving, beleid, benoemingen) als buiten het systeem om (media, buitenparlementaire bijeenkomsten, intimidatie, corruptie) het staatsbestel naar hun hand te zetten.

Kucinskas stelt een ontwikkeling naar autoritarisme vast in Trumps eerste termijn:

•           Terugtrekkende overheid (schrappen van wetten en regels)
• Geen steun voor democratie in het buitenlandbeleid
• Verontachtzaming van democratisch decorum, democratische normen, checks and balances in het publieke domein
• Schrappen van bescherming van ambtenaren; omzeilen van professionele ambtenaren door inzet van externen
• Aanvallen van tegenstanders als vijanden
• Nadruk op gehoorzaamheid

Daar tegenover staat de ethiek waardoor ambtenaren zich laten leiden:

1.   Waarden van overheid en democratie

a.       Socialisatie

b.       Ambtenarenrecht

c.       Eed/belofte

2.   Professionele waarden

a.       Missie en geschiedenis van publieke organisaties

b.       Professionele expertise

c.       Maar ook: hierarchie en verticale verantwoording

3. Waarden in directe werkomgeving

a.       Leidinggevenden

b.       Functie, professionele rol

c.       Cultuur in de werkeenheid

In deze dynamiek raken ambtenaren gevangen in wat zij loyaliteitsvallen noemt:

En zo ontstaat er een vicieuze cirkel van politisering en neergang van de overheid:

Ambtenaren die zich in de val voelen kunnen hier op allerlei manieren reageren:

•           Door zich aan het nieuwe bestuur aan te passen (en al dan niet scherp onderscheid te maken tussen hun professionele en hun privé ‘zelf’)
• door opdrachten te negeren of er zo min mogelijk voor werken
• Door ontslag te nemen
• Door actie te voeren, hetzij als ambtenaar hetzij als privépersoon/burger buiten het werk
• Door zich uit te spreken, kritisch te adviseren, buiten de overheid waarschuwen (voice). Dat kan door informatie te lekken maar de meeste ambtenaren vinden dat onprofessioneel. Routes die wèl ondersteund worden lopen via parlementaire kanalen, of toezichthouders.

Terwijl Nederlanders als historische les getrokken hebben dat níet ontslag nemen een vorm van collaboratie kan worden, roept Kucinskas nadrukkelijk op om geen ontslag te nemen. Wel hebben ambtenaren gemeenschappelijke handelingsperspectieven en normen nodig om te weten hoe ze zich in welke situatie het beste op kunnen stellen om de democratische rechtsstaat te dienen.

In dienst van negen premiers; De dagboeken van jhr. mr. A.J.M. van Nispen tot Pannerden 1946-1972

Ik was verguld met het kado maar toen een snelle blik in het personenregister uitwees dat oom René er niet in wordt genoemd dacht ik dat het tegen zou vallen. Toch was ik al lang enthousiast voordat Van Nispen eindigt waar mijn loopbaan begon: 28 november 1970 "Mijn voorstel om over te gaan tot instelling van een wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid had een goede ontvangst. Ik ben benieuwd hoe dit geesteskind van me zal groeien."
Zijn geesteskinderen hebben het goed gemaakt. Fascinerend om de lange lijn, de continuiteit en ontwikkeling te lezen waarin ik niet alleen de huidige Rijksdienst herken maar ook plaatsen en mensen tegenkom die ik gekend heb, soms ontmoet heb. Zo vreselijk ver weg in de geschiedenis zijn de gebeurtenissen dus niet en met zijn typische schrijfstijl brengt Van Nispen ook politici als Drees, Cals, Schmelzer en De Quay dichterbij (en daarmee toch ook oom René, gelukkig).

Van Nispen had een achtergrond, vak en positie waar ik geen enkele relatie mee heb. Maar zijn observaties herken ik des te meer. Ze gaan onder meer over besturen in een democratie, over de organisatie van de Rijksdienst en over ambtelijk vakmanschap en ambtelijk-politieke verhoudingen natuurlijk.

9 augustus 1952 "Logemann: als mij een ding als kamerlid tegen is gevallen dan wel het constructieve discussiëren in de afdelingen. In feite deponeert ieder daar zijn boodschap." en 26 februari 1954 "Het gaat veelal zo: één deskundige heeft een standpunt - de fractie stemt er over - daarna kan de regering praten als Brugman - men stemt zoals afgesproken."
26 november 1966 "Ik betoogde van mijn kant dat in de democratie veel oog bestaat voor de kant van de zaak van de controle en inspraak met de mogelijkheid neen te zeggen, maar dat de bestuurlijke kant en met jazeggen zo zwak dreigen te worden dat de democratie niet meer vruchten voor allen in zo rijke mate oplevert dat men daaraan het goede van het stelsel erkent." Veertig jaar voordat Rosanvallon zijn contre-démocratie schreef!

Ik lees als een terechtwijzing van het hedendaagse kabinet-Schoof en de coalitiepartijen 7 februari 1967 "Zijlstra vond het van het kabinet-Marijnen en het kabinet-Cals fout, dat zij met de achterban te veel overleg pleegden. Hij herinnerde aan de opvattingen van de heer Drees die zowel tijdens de formatie als gedurende de rit het contact met de fractievoorzitters zoveel mogelijk beperkte. Drees was op praktische gronden geporteerd voor een dualisme in ons staatsbestel van enerzijds Staten-Generaal, anderzijds de regering, omdat de Staten-Generaal in vele opvattingen verdeeld, niet in staat is tot discussie te komen in het tempo en de mate waarin deze tijd dat vereist. Er moet daarnaast een club zijn zoals de regering die, niet aan handen en voeten gebonden door de fracties, deze besluitvaardigheid wel kan opleveren. Zijlstra meende, dat de fractievoorzitters ook niet meer de problematiek kunnen overzien, noch waar kunnen maken hetgeen zij namens de fractie bij een formatie hebben toegezegd."

Iets minder gaat het over inrichting en werking van de Rijksdienst, al blijkt uit de aantekeningen wel dat Van Nispen veel werk op dat gebied verzette.

14 november 1953 "De werklust is voor efficiency van de grootste waarde. Men beginne dus bij de man. Een organisatie moet zo eenvoudig en simpel mogelijk zijn. Men overtuige meer dan men oplegt. Schakel de werkers bij de organisatieverbetering in. Ga niet op systeem B over als A niet slechter is."

Samenleving en schaarste

Er zijn twee strategieen voor samenlevende mensen om te overleven onder condities van schaarste. De ene gebaseerd op vertrouwen en de andere gebaseerd op angst. Wie uitgaat van wantrouwen, angst voor anderen, probeert zo machtig mogelijk te zijn. Daar zijn repressie en slim belonen voor nodig. Met slimme verdeel-en-heerspolitiek lukt het om sommigen met beloningen aan je te binden en hen te gebruiken om de rest te onderdrukken. Het voedt wel het wantrouwen want de onderworpenen zullen kansen om zelf de macht te grijpen niet laten liggen. Machthebbers zullen de verdeling en repressie, wel moeten opvoeren om zich in een omgeving van toenemende angst staande te kunnen houden.

Een strategie gebaseerd op vertrouwen heeft instituties nodig die neutraal, los van individuele personen, schaarse zaken helpen verdelen. Als dat werkt neemt het vertrouwen toe en dat verstevigt die instituties weer. Maar het werkt niet meer als instituties met macht van specifieke personen of groepen worden vereenzelvigd, omdat mensen dan gaan geloven dat er eigenlijk geen sprake is van recht maar van macht. Dat het er voor je vrijheid en veiligheid toe doet of je bij de elite van machthebbers hoort of niet.

Ik weet niet of de antidemocratische, antirechtsstatelijke machthebbers van nu bang zijn of alleen de angst onder hun aanhang aanwakkeren om hun eigen macht te vergroten. Ik denk wel dat ik een beetje begin te begrijpen waar het wantrouwen in die aanhang vandaan komt. De instituties zijn steeds minder betrouwbaar geworden. Bovendien zijn samenlevingen gefragmenteerd in subgroepen die elkaar niet begrijpen. Dat veroorzaakt wantrouwen, het ongeloof dat een ander het goede voor heeft.

Bescherming door de sterke arm der wet

 Strafrecht is geen beleidsinstrument. Preventieve detentie is een flagrante schending van fundamentele rechten. Proportionaliteit is een belangrijk rechtsbeginsel. En zonder rechtsstaat is er geen vrijheid.
Waarheden als koeien, maar dat neemt de dilemma's niet weg. We willen zowel vrijheid als veiligheid en dat onder voorwaarde van gelijkheid, dus vrijheid en veiligheid voor iedereen. De staat is er in de allereerste plaats om ons te beschermen. De staat moet bescherming bieden tegen vijandelijke mogendheden, tegen criminaliteit, tegen machtsmisbruik. Bescherming moet worden geboden aan onschuldigen tegen diegenen die kwaad in de zin hebben.
Het levert een enorm dilemma op als je individuen aan kan wijzen die evident iets slechts van plan zijn. A la Minority report ligt het voor de hand om dat soort types tegen te houden, als het moet door ze op te sluiten.

De rechtsstatelijke oplossing van het dilemma is goed bestuur en goed beleid - gebruik alle kennis over gedrag en over veiligheidsrisico's om de samenleving te beschermen met normen en regels. Restrisico's zijn er altijd, zowel in een goed functionerende rechtsstaat als in een wereld waarin overheden zich niet aan de wet hoeft te houden onder het mom van "nood breekt wet". Maar in elk individueel geval is dat toch lastig uit te leggen. Dìt ene slachtoffer zou niks zijn overkomen als daders op tijd waren 'gepakt'. Je hebt niks aan algemene, theoretische koeiewaarheden als het om de reele dagelijkse ervaring van mensen gaat. Als Michael Panhuis minder vrijheid had gehad zou Anne Faber nog hebben geleefd. Als de neven die werden betrapt met een busje vol materiaal om een aanslag te gaan plegen langer waren vastgehouden zou de Tarwekamp misschien niet ontploft zijn. Als de regels rond vuurwerk waren gehandhaafd zou de ramp in Enschede niet zijn gebeurd.

Het is niet te verteren als je je met kennis achteraf realiseert dat een drama voorkomen had kunnen worden door staatsmacht te gebruiken. En toch weet ik heel zeker dat we collectief nog veel meer veiligheid en vrijheid inleveren als we het recht niet meer altijd serieus nemen. Als macht voor recht gaat kan iedereen er van verdacht worden kwaad in de zin te hebben, en op basis van zo'n verdenking z'n rechten in moeten leveren. Dat levert uiteindelijk meer slachtoffers op dan het laten lopen van potentiele moordenaars.

Omslagjaar

2024: het jaar dat een extreemrechtse antidemocraat voorzitter van de Tweede Kamer werd. Het jaar dat er een extreemrechts kabinet aantrad dat actief de rechtsstaat ondermijnt door kritiek en oppositie verdacht te maken, rechterlijke uitspraken ter discussie te stellen en zich niet aan (internationaal) recht wenst ter houden. Politieke leiders die maatschappelijke problemen enkel misbruiken om kwetsbaren van allerlei kwaadaardigheid te beschuldigen. Die druk zijn met 'benoemen' wat een eufemisme is voor haatzaaien en die problemen liever groter maken dan ze op te lossen omdat dat zo handig stemmen oplevert tegen de verschillende zondebokken.

Voor mij is 2024 het jaar waarin het aangekondigde einde van de democratische rechtsstaat daadwerkelijk begonnen is. Een beetje zoals de klimaatverandering: misschien is er nog iets te redden maar dat wordt jaar op jaar, maand op maand, moeilijker en kostbaarder. En ondertussen vallen er steeds meer slachtoffers.

Andrea, Waak over haar

Voor het eerst in decennia las ik weer eens een boek in drie dagen uit omdat ik het niet weg kon leggen, heerlijk. Het is een wervelende vertelling, de pagina's vliegen voorbij. Meer nog door de taal (wat een geweldige vertaling!) dan door het verhaal, wat er misschien niet eens zo heel erg toe doet. Het verhaal is bijna voorspelbaar maar dat is niet erg, verhalen zijn er om genoten te worden. Dit was woord voor woord genieten.

Kerstmis

Kerst is een enorm populair feest, secularisatie of niet. Het is het feest van onschuld en puurheid, van gulheid en gezelligheid, van licht en vrede. Hoe kan het dan dat er toch zoveel mensen achter haatzaaiers, leugenaars en giftige hitsers aanlopen? Zijn het dezelfde mensen die kerst vieren?