Sociale dieren hebben sociaal contact nodig

Mensen zijn een bijzondere apensoort. Harstikke slim met technologie en met taal. Het levert ons al eeuwen de illusie dat we bevrijd zijn van onze biologie.

Maar we blijven sociale zoogdieren, die niet gedijen in isolement. Onze gezondheid wordt ondermijnd door een gebrek aan natuur, ons beoordelingsvermogen gaat stuk door een gebrek aan anderen. Fysiek afstand bewaren, maandenlang, betekent geen kletspraatjes meer, roddels, goeie gesprekken, discussies. De menselijke manier om sociale bindingen te verstevigen en om eigen denkbeelden te toetsen aan die van anderen.

We kunnen gewoon niet meer logisch nadenken, empathie opbrengen, verstandige afwegingen maken. We weten niet meer wat en wie we kunnen vertrouwen, we snappen niet meer wat een plausibele verklaring is voor gebeurtenissen, we kunnen goed en kwaad niet meer in perspectief zien. Dat zal politieke gevolgen hebben. Van rare impulsbeslissingen tot bizarre samenzweringsangsten, van ongerichte woede tot destructieve wanhoop, als mensen niet meer in staat zijn informatie op een gezonde manier te verwerken, is democratie niet meer in staat te functioneren.

St. John Mandel, The glass hotel

 

Van begin tot het eind spannend, ontroerend, goed geschreven,boeiend, een geweldig boek. Ik moet denken aan de schoolmanier van boekbeschreven: wat is het thema? Gaat het over Bernard Madoff en de waanzinnige schade die hij heeft aangericht met zijn Ponzischeme? De man en zijn leven worden prachtig in beeld gebracht door juist niet hemzelf te beschrijven, maar allerlei fictieve figuren om hem heen. Z’n maitresse, een paar van z’n slachtoffers, z’n medewerkers. Misschien gaat het toch meer over de verschillende en subtiele manieren waarop mensen gecorrumpeerd raken. Van miljardenfraude tot een vrouw die zich prostitueert om aan een vrij uitzichtloos bestaan te ontsnappen, van plagiaat door een verongelijkte tiener tot een medewerker die z’n mond houdt als de klok luiden het einde van z’n carrière zou betekenen. Terloops verschijnt er af en toe een geest, een mooie metafoor voor het slechte geweten. Toch zijn de figuren in dit boek geen daders, geen boeven, maar echte mensen die niet alleen integer proberen te zijn maar ook proberen te leven. Het is misschien geen kwestie van overleven, er wacht hen misschien geen dood of vreselijke ellende als ze al te zuiver willen blijven, maar net als iedereen proberen ze iets moois van hun leven te maken. Alleen brengen geld, roem, onafhankelijkheid uiteindelijk dan toch hun val met zich mee en achteraf gezien hadden ze zich beter tevreden kunnen stellen met een veel kleiner leventje.

De dierbaarste figuur is voor mij niet eens de bloedmooie Vincent maar Leon Prevant, de scheepvaartmanager. Niet alleen is hij dol op z’n werk, dat voor anderen nogal saai klinkt, maar hij is in mijn ogen de meest ‘normale’ mens in het verhaal. Hij wil leuk werk en hij hoopt op een comfortabel leven voor hemzelf en zijn vrouw. Maar als hij op z’n zeventigste rotbaantjes moet aannemen en in een camper moet wonen, legt hij zich daar toch wel bij neer. Als hij z’n integriteit verliest weet hij dat, schaamt hij zich, maar onder druk van z’n beroerde omstandigheden en het welgemeende advies van een politieman maakt hij bewust de nèt-niet-helemaal-eerlijke keuze.

Niet tegenop te communiceren

Voor me staat een ouder echtpaar wat onhandig af te rekenen. Het kassameisje legt omstandig uit dat ze geen klantenkaart aan mag nemen vanwege corona. Ze wordt gerustgesteld: "There is no virus" verzekert het oude echtpaar haar vriendelijk.

Stavros Zouridis, De institutionele crisis van de rechtsstaat; Over de binnenkant van rechtsstatelijk bestuur

Ik maak me altijd druk over de zin van de rechtsstaat – waarom is het zo belangrijk om in een rechtsstaat te leven? Stavros neemt een heel boek de gelegenheid om een stap te zetten die daar nog aan voorafgaat: het definiëren van het concept rechtsstaat. Wat is het, welke verschillende definities en benaderingen zijn er in omloop, wat zijn de karakteristieken en minimum criteria om van een rechtsstaat te kunnen spreken? Pas na die uitgebreide definiëring analyseert hij hoe de rechtsstaat bedreigd zou kunnen worden. Zijn laatste hoofdstuk, klein maar niet onbelangrijk, gaat over oplossingen waarvan het overigens vrij onwaarschijnlijk is dat die daadwerkelijk ondernomen zullen worden: minder regels en meer handhaving. Hij stelt namelijk vast dat de spiraal van overregulering, toenemende schaarste, afnemende handhaving en afnemende naleving leidt tot een institutionele crisis van de rechtsstaat. Maar medialogica en politieke rationaliteit maken het vrij waarschijnlijk dat bewindspersonen in een risicoregelreflex blijven schieten.

Om de rechtsstaat te definiëren behandelt Stavros een juridische, een sociaal-wetenschappelijke en een bestuurskundige benadering, en hij legt het verschil uit tussen rechtsstaat en rule of law. De juridische ‘kleur’ laat de rechtsstaat als een juridisch bouwwerk zien, met het ontwerp, de principes, de juridische instrumenten, enzovoort. Het sociologisch perspectief laat de maatschappelijke inbedding zien en richt de aandacht op hoe de rechtsstaat terugkomt in dagelijkse interacties: de rechtsstaat als normatieve institutionele orde. In het bestuurswetenschappelijk perspectief is de rechtsstaat een ‘mode of government’, een reëel bestaande bestuursvorm. Het grappige is dat ik nu pas goed begrijp waar de voortdurende misverstanden tussen mij en m’n vorige chef vandaan kwam: ik vind als politicoloog een normatieve benadering heel vanzelfsprekend, terwijl hij de neiging had om zich juridisch-bestuurskundig op ‘neutrale’ beschrijving te richten.

Hoewel Stavros vooral werk maakt van het definiëren van de rechtsstaat begint ook hij met de waarde ervan. Als mensen in vrijheid, welvaart en rechtvaardigheid willen leven maakt het nogal uit onder welk regime ze leven. Staatsinrichting, bestuurlijke instituties en bestuurspraktijk doen er toe. Het gaat niet alleen om het inhoudelijke beleid, waarover politici debatteren en beslissen, maar ook om de inrichting en het functioneren van het bestuur, los van het beleid. De belangrijkste factor voor vrijheid, welvaart en rechtvaardigheid is publiek vertrouwen. In een grootschaliger samenleving vinden transacties overwegend anoniem plaats, in die zin dat er geen kennis is over de precieze betrouwbaarheid van de andere partij en er minder prikkels zijn om betrouwbaar te handelen. In een rechtsstaat kunnen burgers er op vertrouwen dat het openbaar bestuur zorgt voor bescherming en naleving. Daarmee nemen de transactiekosten af, worden de drempels om transacties met elkaar aan te gaan lager en mondt dit uit in economische groei en ontwikkeling.

Iedere scholier zal kunnen opdreunen dat het concept rechtsstaat staat voor begrenzing van de staatsmacht. Het gaat echter niet alleen om die begrenzing, maar ook, en volgens Stavros vooral, om voldoende macht waarover de staat daadwerkelijk kan beschikken om het recht tot gelding te brengen. De rechtsstaat is immers niet alleen een bescherming van burgers tegen ongebreidelde staatsmacht, maar vooral ook bescherming tegen machtsmisbruik door anderen; bedrijven, medeburgers, instellingen.

Stavros merkt op dat mensen geneigd zijn om zich aan de regels en conventies te houden, soms zelfs tegen meer dan noemenswaardige kosten, als ze erop vertrouwen dat andere mensen zich ook aan de regels houden.  Het belang van een staat die de regels handhaaft is dus groot, juist voor het in stand houden van de sociale conventies of regels in het maatschappelijk verkeer. Voor het in stand houden van de sociale conventie is een goed functionerend rechtsstatelijk openbaar bestuur van belang, maar dat is weer gefundeerd door een maatschappelijk fundament. Voor handhaving van de regels en voor een presterende overheid is immers ten minste van belang dat de regels gedragen worden door sociale conventies. Staat en maatschappij zijn elkaars oorzaken, in zekere zin.

De (democratische, liberale) rechtsstaat houdt direct verband met vrijheid: “alle mensen in Nederland zijn vrij om te denken, te zeggen en te doen wat ze willen, maar alleen als ze daarmee de vrijheid en gelijkwaardigheid van anderen niet in gevaar brengen. De overheid mag alleen beperkingen opleggen die bij wet zijn vastgesteld.”

Dat houdt automatisch gelijkheid in: niemand heeft méér recht op vrijheid dan anderen. Discriminatie, of privilege, verhouden zich niet met een regime waarin hetzelfde recht voor iedereen geldt. In een apartheidsstaat is de overheid weliswaar gebonden aan het recht, maar voor verschillende groepen burgers gelden verschillende wetten en regels. En als rechtsstaat en samenleving van elkaar afhankelijk zijn via legitimiteit, congruentie tussen sociale conventies en staatsinrichting, dan is ook solidariteit essentieel. Burgers ondersteunen dat ook anderen, zelfs mensen waar ze een grondige hekel aan hebben, dezelfde vrijheid genieten om te zeggen, denken en doen wat ze willen als zijzelf. Vrijheid, gelijkheid en broederschap dus.

Desondanks gaat het in de eerste plaats om binding van de macht(hebbers): “We moeten goed zien dat de rechtsstaat de burgers tegen de overheid beschermt, niet de overheid tegen de burgers. Houden de burgers zich niet aan het voor hen geldende strafrecht of bestuursrecht, dan kan dat wel een bedreiging zijn voor de Nederlandse rechtsorde, maar niet voor de rechtsstaat, ook al zijn er politici en publicisten die dat – met een oprekking van het begrip rechtsstaat – beweren.” (Damen e.a. 2013)

Verschillende opvattingen over rechtsstaat en rule of law hebben nogal verschillende consequenties. In de Duitse rechtsstaatdoctrine is er spanning tussen soevereiniteit en de beperking daarvan. Macht en recht worden verzoend door de politieke structuur van de staat te scheiden van de juridische structuur. Gelijktijdig wordt overheidmacht gecreëerd en beperkt, zowel procedureel als inhoudelijk. Om dat voor elkaar te krijgen moeten de regels aan bepaalde eisen voldoen: ze moeten generiek zijn in de zin dat ze voor iedereen gelden en niet voor individuele personen of specifieke groepen. Uit dat generieke karakter volgt dat ze op gelijke wijze worden toegepast in gelijke gevallen. Regels gelden ook altijd en voor iedereen, inclusief overheidsorganen.

Natuurlijk laten regels per definitie ruimte voor interpretatie bij de toepassing ervan. Discretionaire ruimte leidt niet tot ongelijke behandeling: “It may be ironical, but discretion properly used facilitates the reaching of a higher level of real equality and generality than rules or standards; the trouble is the risks are high. For that reason, a rough balance of rules, standards, and discretion is common; and it is probably the safest way of achieving a reasonable level of equality and generality while, at the same time, realizing the social goods for which power was given in the first place.” (Galligan 2007). Als regels teveel tot in detail voorschrijven wat moet en mag, en zonder aanziens des persoons worden toegepast, ontstaat juist onrecht – ongelijke uitkomsten. Het zou Kafkaeske bureaucratie vol paarse krokodillen betekenen. Maar ambtelijke neutraliteit en rechterlijke onafhankelijkheid zijn wel weer essentieel voor gelijke behandeling – opnieuw een ingewikkelde, niet mathematisch te bepalen balans (net als de wederzijdse fundering van recht en samenleving, en net als de paradoxale verhouding tussen soevereiniteit en recht).

Hoe dan ook is een rechtsstaat een staat die zich aan de eigen regels, principes, rechten en spelregels houdt en de rechtsgelijkheid en rechtszekerheid respecteert bij de toepassing van deze regels en de beslechting van geschillen tussen burgers onderling en burgers en de staat.

Juridische benadering

Het rechtszekerheidsbeginsel komt erop neer dat burgers op het recht moeten kunnen vertrouwen. Daarvoor is het noodzakelijk dat helder is hoe het recht luidt, dat dit ook door de staat in de praktijk wordt gebracht en dat waar nodig dit door burgers kan worden afgedwongen (rechtsbescherming). Dat impliceert onder meer dat wetten worden gehandhaafd. In sommige rechtssystemen bestaat er een plicht tot actieve handhaving door de overheid, maar zelfs daar is totale handhaving geen praktijk. Het zou leiden tot een totalitaire staat. Andersom mag er niet beleidsmatig worden afgezien van handhaving (formeel gedogen) omdat daarmee de wet wordt ondergraven. Wat wel mag, is prioriteiten stellen, mits dat met beleid gebeurt. Een handhavende instantie moet dus motiveren welke prioriteiten op welke manier worden gesteld.

Er zijn verschillende strategieën om de rechtsstatelijkheid van het openbaar bestuur te waarborgen:

-        begrenzing en afbakening van bevoegdheid

-        checks & balances (machtsverdeling over verschillende instanties)

-        beperking van de discretionaire ruimte binnen bevoegdheden

-        controle achteraf, door onafhankelijke rechters en/of door verantwoordingsplicht.

Sociologische benadering

Het is (ten dele) een kwestie van macht welke maatschappelijke orde zich weet te institutionaliseren in de normatieve orde. De normatieve institutionele orde in de samenleving is sowieso heel (sociaal-psychologisch) dwingend en kan zo nodig met dwang door het openbaar bestuur worden gehandhaafd. Instanties in een rechtsstaat kunnen beslissingen nemen waarin uiteindelijk dwang kan worden toegepast om naleving van de norm af te dwingen. Mensen kunnen last hebben van sociale uitsluiting of psychische last als ze zich niet aan sociale normen conformeren, maar alleen rechtsnormen kunnen met geweld/dwang (fysieke dwang, sancties) door overheidsorganen worden opgelegd.

Kenmerkend voor de normatieve institutionele orde, voor het algemeen geaccepteerde begrip van rechtvaardigheid, is de norm dat regels voor iedereen op dezelfde manier gelden. Dat werkt goed door middel van opvoeding en voortdurende herbevestiging via cultuur en media, maar er is wel een juridische backup nodig. Tegelijkertijd kan het juridische bouwwerk alleen blijven bestaan als daar een backup voor is in de vorm van een normatieve maatschappelijke orde. Als de rechtsregels door bijna niemand meer als juist en eerlijk worden gezien, worden ze niet langer nageleefd en kan de overheid naleving niet meer op een legitieme manier afdwingen.

De institutionele orde (dat wat algemeen als goed en juist wordt beschouwd en waarnaar alle interacties tussen mensen, en organisaties, worden gevormd) structureert het gedrag van individuele burgers. Instituties (vanzelfsprekendheden) werken (volgens Scott 2014) op drie manieren door in gedrag: regulatief, normatief en cognitief. Mensen leven regels na omdat dat verstandig is, de kosten-batenafweging van naleving valt positief uit (regulatief), en/of omdat het zo hoort (normatief), en/of omdat ze de regels vanzelfsprekend vinden (cognitief). Als ze regels naleven of overtreden voelen ze angst en schuld of onschuld (regulatief), schaamte of trots (normatief), zelfverzekerdheid of verwarring (cognitief). Regels worden legitiem geacht doordat ze wettelijk zijn vastgesteld (regulatief), moreel juist zijn (normatief), en/of begrijpelijk, kenbaar en cultureel gedragen zijn (cognitief).

De rechtsstaat als normatieve institutionele orde werkt dus om te beginnen net als andere institutionele ordes in een samenleving. Het is een orde die tegelijkertijd uiteenlopende uitdrukkingsvormen kent (bijvoorbeeld in taal, regels, normen, betekenissen, enz.) en die tot stand komt in het handelen van bewuste mensen waarmee de rechtsstaat als betekenisstructuur wordt gecommuniceerd. Een rechtsstaat is een bijzondere uitdrukking van zo’n orde, namelijk een rechtsorde waarin legaliteit, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid de leidende beginselen zijn. Geweld speelt daarbij een rol bij het in stand houden, want de rechtsstaat moet immers worden gehandhaafd en afgedwongen. Maar een rechtsstaat die uitsluitend met geweld in stand wordt gehouden is niet duurzaam. De normatieve institutionele orde wordt immers overwegend gehandhaafd via internalisering, rechtsbewustzijn, adaptieve sociale systemen, waardengemeenschappen en dergelijke.

Bestuurskundige benadering

In het bestuurswetenschappelijk perspectief is de rechtsstaat een ‘mode of government’ waarin beleid, besluitvorming en uitvoering op onpartijdige wijze en aan de hand van algemene normen, regels of criteria verloopt en waarin de organisatie zowel bureaucratische kenmerken vertoont als kenmerken van machtenscheiding.

Vrijheid is primair de situatie in een samenleving waarin niemand in staat is een ander te domineren. Als mensen gelijke (kansen op) macht hebben, of als er een wettelijk regime is dat voorkomt dat mensen elkaar domineren, is er in deze benadering dus sprake van vrijheid. Ook al bepaalt het openbaar bestuur wat wel en niet mag, en wordt naleving van de regels wel degelijk afgedwongen. Met andere woorden, vrijheid is geen anarchie, afwezigheid van dwang door de overheid, maar bescherming door de overheid tegen oneigenlijke macht.

Rechtsstatelijk bestuur is geregeld (er zijn vooraf bepaalde regels en het bestuur gedraagt zich daarnaar), publiek (kenbaarheid en verantwoording) en algemeen, dus onpartijdig. De belangrijkste bedreiging is corruptie, dus de organisatie van de overheid vertoont kenmerken van een bureaucratie. Van overheidsfunctionarissen (bestuurders en ambtenaren) wordt onpartijdigheid, neutraliteit ten opzichte van particuliere/deelbelangen inclusief hun eigen belang, verwacht. Dat neemt niet weg dat ze empathisch te werk kunnen (moeten) gaan. Empathie gaat juist samen met professionele standaarden en toewijding aan beleidsdoelen, zonder dat dit ten koste hoeft te gaan van de onpartijdigheid. Ook professionele standaarden zijn immers moeilijk te verenigen met bijvoorbeeld corruptie.

Naast bureaucratie is een rechtsstatelijk organisatieprincipe dat van machtenscheiding, checks & balances. Machtenscheiding levert op dat macht afgebakend en gespreid wordt, en er daardoor niet één dominante oppermacht ontstaat.

Het gedrag van bestuurlijke instanties manifesteert zich in ten minste drie vormen: beleid, uitvoering en toezicht/handhaving. In alledrie bestaan spanningen tussen verschillende rationaliteiten: de politieke, juridische, economische, wetenschappelijke rationaliteit. Snellen (1989) ziet voortdurende conflicten tussen de domeinen van het recht enerzijds en van politieke opportuniteit, economische doelmatigheid en wetenschappelijke effectiviteit anderzijds. Bureaupolitiek zie je die spanningen terug in verschillende afdelingen die elkaar soms versterken maar ook vaak bevechten. Openbaar bestuur kan net zo goed worden gezien als een kwestie van management als wel van politiek. Als bestuur wordt gezien als politiek doet efficiëntie er minder toe maar gaat het om representativiteit, politieke responsiviteit en verantwoording naar burgers.

Uitvoering, handhaving en toezicht

Regeltoepassers en hun organisaties moeten keuzes maken in situaties van schaarste. Precieze en volledige toepassing van de regels op alle situaties waarop de regels formeel van toepassing zijn, is doorgaans onmogelijk. Ook hier weer zijn er verschillende modaliteiten of stijlen van regeltoepassing te onderkennen: judiciëel, legalistisch, ongeautoriseerde discretie of het vermijden van besluiten en ontduiken van verantwoordelijkheid. In de judiciële modaliteit is sprake van een wijze van regeltoepassing die bestaat uit twee stappen. Eerst wordt van de besluitvormer verwacht dat hij vanuit de situatie kijkt naar de regels om de toepasselijke regels voor de voorliggende situatie op te sporen. Vervolgens wordt van de besluitvormer verwacht dat hij voorwaarts kijkt om de consequenties van het toepassen van alle mogelijke toe te passen regels in kaart te brengen. Is letterlijke toepassing van de regels verstandig in termen van bestaand beleid en rechtvaardig, dan kan daarmee worden volstaan. Is dat niet het geval, dan moet worden bekeken of de regel anders moet worden geinterpreteerd, of misschien andere regels leiden tot een meer rechtvaardig resultaat of dat er zelfs nieuwe regels moeten worden gecreëerd.

In de legalistische modaliteit is naleving van de geschreven regels een doel op zich. Het gaat om het mechanisch toepassen van regels, ongeacht het doel ervan en ongeacht de precieze achtergrond en betekenis van de voorliggende situatie.

Toezichthouders/handhavingsorganisaties neigen vanzelfsprekend naar legalisme. Om dat te compenseren kan er druk ontstaan om zich zó sterk te richten op het gewenste resultaat en de regels in het belang van het doel te negeren, dat het risico bestaat van ongeautoriseerde discretie.

Het recht is, ook in een rechtsstaat, minder sturend dan je misschien zou verwachten. In plaats van een oriëntatie op de (formele) regels nemen nogal wat uitvoerende en handhavende organisaties en professionals de feitelijk voorliggende situatie, de situatietypering die ze daarbij ontwikkelen, de professionele code, de cultuur in de organisatie en de hiërarchische instructies in acht. Mechanische regeltoepassing, waarbij het recht één-op-één in de praktijk wordt gebracht, is alleen een optie bij geautomatiseerde uitvoering. Dat stelt wel eisen aan de wet en aan de organisatie van de regeltoepassing. Het vergt een ander type professionaliteit: het gaat niet meer om het toepassen van regels op individuele situaties, maar om het ontwerpen van grootschalige informatiesystemen en informatiearchitecturen. De winst die geboekt wordt, is naast efficiëntie ook een sterke mate van rechtsconformiteit. Dat gaat wel ten koste van de specifieke gerechtigheid in specifieke gevallen.

Rechtsstatelijkheid is in de bestuurlijke rationaliteit dus eerder een resultante van bestuurlijke dilemma’s, routines en mechanismen dan van legaliteit, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

Bedreiging van de rechtsstaat

Kortom: de rechtsstaat draait om beperking van de macht, rechtsgelijkheid en rechtsbescherming; om legitimiteit en rechtvaardigheid en om goed bestuur. Verschillende bedreigingen voor de rechtsstaat zijn denkbaar, zoals het uit elkaar groeien van juridische en maatschappelijke normen, of corruptie. Er lijkt vrij weinig corruptie te zijn in Nederland (al wordt er bijzonder weinig preventieve actie ondernomen) en de meeste burgers vinden nog altijd dat wettelijke voorschriften moeten worden nageleefd.

De ernstigste bedreiging op dit moment is gebrek aan handhaving. De combinatie van overregulering en schaarste in uitvoeringsorganisaties leidt er toe dat recht ofwel geheel niet in de praktijk wordt gebracht, ofwel niet of slecht wordt gehandhaafd. De rechtsstaat is in een vicieuze spiraal terechtgekomen van regelaccumulatie, nalevingstekort, handhavingsschaarste en daardoor incidenten die voeding geven aan nieuwe regels. Overregulering en handhavingstekort veroorzaken allebei groeiende niet-naleving. Als er teveel regels zijn kunnen mensen niet alle regels kennen; zullen sommige regels tegenstrijdig zijn; kost naleving teveel tijd en  moeite zodat een steeds groter aantal regels wordt genegeerd. En als veel regels zichtbaar niet worden gehandhaafd is er minder dreiging van straf; willen mensen geen gekke Henkie zijn die als enige wèl naleeft; zijn de regels kennelijk niet serieus te nemen; en is er steeds meer relatief voordeel te halen uit het niet naleven. Dat betekent wel dat elke keer dat een toezichthouder kijkt, hij misstanden zal aantreffen, en die genereren weer maatschappelijke verontwaardiging waardoor bestuurders de behoefte voelen om nog meer regels te maken.

Een andere, samenhangende, bedreiging is doorgeschoten instrumentalisme. De wet en de rechtsstaat worden niet meer omwille van zichzelf gehandhaafd – meer en meer worden wetten en regels en het recht gezien als instrumenten waarmee particuliere doelen kunnen worden bereikt. In zo’n rechtscultuur is het recht niet meer een soort hogere orde waarvan handhaving op zichzelf goed is, omdat het vrede en veiligheid en welvaart oplevert. Bovendien leidt zo’n rechtscultuur tot proceduralisme: het voorschrijven van exacte procedures die gevolgd moeten worden vanuit de gedachte dat vrije ruimte leidt tot misstanden, omdat iedereen regels zal willen gebruiken voor z’n eigen doelen.

“Door schaarste en keuzes in uitvoering en handhaving moeten keuzes worden gemaakt, mede als gevolg van overregulering en proceduralisme die weer gevoed worden door rechtinstrumentalisme. Deze keuzes leiden, indien ze zichtbaar worden door een incident of een onderzoek, tot publieke en politieke verontwaardiging want er is immers sprake van niet-naleving. De reactie erop is meer regels en procedures vanuit hetzelfde rechtsinstrumentalisme dat de oorzaak van het probleem was, waardoor e schaarste nog eens verder toeneemt. Met als gevolg dat het handhavingstekort toeneemt en niet-naleving nog meer loont, met in het kielzog een volgende ronde incidenten en extra regulering. Deze triple helix van overregulering en proceduralisme, nog meer schaarste en handhavingstekort, nog meer niet-naleving en lonende regelovertreding, zou wel eens de belangrijkste oorzaak van een sluipende institutionele crisis van de rechtsstaat kunnen zijn.”

Stavros suggereert mogelijkheden om de rechtsstaat als ruggengraat voor het maatschappelijk vertrouwen te herstellen. Wat hem betreft moet de oplossing niet gevonden worden in steeds meer afdwingbare rechten en aanspraken, want dat idee gaat voorbij aan het feit dat het bij uitvoering en handhaving altijd gaat om oordelen en afwegingen. De discretionaire ruimte van het openbaar bestuur moet juist worden vergroot. Dat vergroot ook de noodzaak van politieke en democratische verantwoording, maar het voorkomt juridisering.

Eenvoudige beslissingen kunnen meer datagedreven worden gemaakt, zodat de beperkte capaciteit om te oordelen en afwegingen te maken beter kan worden benut voor die situaties waarin ingewikkelde afwegingen moeten worden gemaakt. Verder kan er meer gebruik worden gemaakt van burgerinitiatieven – vaak door middel van actiegroepen, die data verzamelen en daarmee feiten aan het licht brengen.

In zijn afsluiting is Stavros somber. De medialogica zet zoveel druk op politici om handelend op te treden, dat terughoudendheid in regulering niet echt te verwachten valt. De vicieuze cirkel zal waarschijnlijk steeds verder worden versterkt, met niet-naleving en handhavingstekorten tot gevolg in het bestuur en met populisme in de politiek tot gevolg. Dat laatste zegt Stavros niet met zoveel woorden, maar je ziet het letterlijk gebeuren: anti-autoriteit (dus anti gezag) retoriek en polarisatie, met afnemend maatschappelijk vertrouwen als consequentie.

Dankzij een boek als dit is het in ieder geval wel weer iets makkelijker om de enorme waarde van de rechtsstaat te bespreken. Ik heb me gepermitteerd om stukken tekst van Stavros te kopiëren en te parafraseren, zonder aanhalingstekens, omdat dat m’n blog minder leesbaar zou maken. Maar de credits voor de volledige uiteenzetting moeten naar Stavros gaan (fouten in de samenvatting zijn uiteraard voor mijn rekening).